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CONEVAL e INEGI: institucionalidad y credibilidad

por Mario Luis Fuentes / Saúl Arellano

Cintillo agosto 02

Construir credibilidad no es un asunto sencillo en un país como el nuestro. La permanente suspicacia respecto de lo que hacen o dejan de hacer las instituciones públicas, así como la histórica opacidad y limitada rendición de cuentas en las decisiones que toman, han hecho que muy pocas de las dependencias gubernamentales o de los organismos autónomos constitucionales gocen de una buena y amplia reputación ante la ciudadanía


Sobre la credibilidad de las instituciones públicas

En una encuesta levantada en 2015 por Consulta Mitofsky, relativa a la confianza de la ciudadanía en las instituciones, se presentan los siguientes resultados: las universidades, la iglesia católica y el ejército son las únicas que obtuvieron puntajes por arriba de 7 en una escala del 1 al 10; entre las instituciones públicas, la CNDH obtuvo 7.9 puntos, la SCJN se ubicó en 6.3 y el INE obtuvo 6.1 puntos. Hacia abajo, la Presidencia de la República fue evaluada con 5.7, los sindicatos con 5.4, los Senadores y las Policías con 5.3, los Diputados con 5.2 y los partidos políticos con 4.9.

Estos resultados son congruentes con los presentados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), a través de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, 2015, en la que las instituciones de seguridad pública en general aparecen como muy mal evaluadas por la ciudadanía, en particular las policías municipales, estatales y las policías ministeriales.

Si se comparan los resultados de esa encuesta, con los de la Encuesta Nacional de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (ECOPRED, 2014), también hay altos niveles de congruencia, lo que permite asumir, al revisar distintos instrumentos de medición estadística, que en general las instituciones en nuestro país enfrentan una gran crisis de legitimidad debido fundamentalmente a su mal desempeño, lo cual se expresa desde la ineficacia, hasta la peligrosamente extendida corrupción institucional.

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Lo anterior es relevante porque, aun cuando son escasas, hay instituciones y dependencias que gozan de buena reputación; tal es el caso de la CNDH, todavía del Instituto Nacional Electoral y de dependencias gubernamentales como el Sistema Nacional DIF, o de organismos de la sociedad civil como la Cruz Roja o las asociaciones de bomberos.

Frente a la desconfianza en las instituciones públicas, una de las soluciones propuesta en la década de los 90 fue la construcción de órganos autónomos, a los cuales se les ha dotado de una doble característica: a)  autonomía constitucional, de gobierno, presupuestal y técnica, y b) se les ha “ciudadanizado” en su integración orgánica y funcional.

En teoría, estas características permitirían blindarlas de la injerencia gubernamental  y generar una nueva lógica de contrapesos frente a los Poderes de la Unión, fundamentalmente ante el enorme peso de la Presidencia de la República, la cual, en el esquema del presidencialismo mexicano preserva importantes facultades unipersonales que se “extienden” al grupo político particular al que pertenece, pero también al partido o partidos políticos que le postularon.

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Uno de estos órganos autónomos es el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),  el cual adquirió tal estatus desde el 15 de julio de 2008, mediante la incorporación del “Apartado B” al Artículo 26 de la Constitución. Uno de los objetivos que se buscaban al darle tal rango fue “blindarlo” ante posibles injerencias externas en sus decisiones.

Al INEGI se le ha facultado para coordinar al Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, y son de tal relevancia su objetividad e imparcialidad, que por ello se decidió, constitucionalmente, que su información sería de uso obligatorio para todas las autoridades públicas, tanto para la generación de sus diagnósticos como para el propio diseño de políticas públicas y otro tipo de decisiones programáticas y hasta presupuestarias.

El INEGI tiene, entre otras, la responsabilidad de medir la inflación, de coordinar al sistema de Cuentas Nacionales, de construir y estimar el valor de la “unidad de medida” que sustituye al salario mínimo como unidad de “cuenta” para la determinación de multas y otras decisiones administrativas, de levantar los Censos, así como coordinar y llevar a cabo todo lo necesario para la operación de un robusto sistema de encuestas que permiten captar información estratégica para la toma de decisiones públicas y privadas.

Desde hace al menos dos décadas, y hasta ahora, el INEGI había mantenido un historial muy relevante de credibilidad. Sus decisiones técnicas y metodológicas, aunque cuestionadas en ocasiones específicas por algunos expertos, permitían generar una comunidad de consenso respecto de que, independientemente de las tradiciones y escuelas de análisis estadístico, los métodos, procedimientos y resultados presentados por el Instituto eran aceptables y aceptados por la mayoría.

Así las cosas, se había consolidado una imagen institucional que permitía asumir que su información era consistentemente objetiva, por haber sido construida con base en metodologías rigurosas, sujetas al escrutinio público; pero también diseñadas con criterios de transparencia y bajo una política explícita de “datos abiertos”.

Todo esto se puso en tensión a partir del pasado 15 de julio, cuando el INEGI dio a conocer los resultados del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares (ENIGH), instrumento que resulta estratégico para el desarrollo del país, porque con base en él, por mandato legal, debe llevarse a cabo la Medición Multidimensional de la Pobreza, la cual es estimada por el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), otro Organismo constitucional autónomo, que se encuentra considerado en el Apartado C, del Artículo 26 de la Constitución.

De manera similar al INEGI, el CONEVAL ha construido desde su creación una historia de credibilidad. La composición de su Consejo tiene anclaje no sólo en figuras ciudadanas, sino que además cumplen con el requisito de ser académicos-investigadores de instituciones de educación superior que han acreditado trayectoria y experiencia en la medición o la discusión teórica de temas sociales, específicamente en materia de medición de la desigualdad, la marginación o la pobreza.

Gracias a la solidez de su metodología, a la consistencia de sus resultados, y a la transparencia en su construcción, el CONEVAL logró consensar entre la comunidad de expertos una metodología que, si bien puede y debe ser todavía mejorada, transita como un  método sólido para evaluar y dar seguimiento a lo que ocurre con las políticas sociales y su impacto en la reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como en el grado de cumplimiento de algunos de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, y específicamente, en la Ley General de Desarrollo Social.

Es en este marco en el que se presenta el diferendo entre el INEGI y el CONEVAL en torno al levantamiento y los resultados del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) de la ENIGH, el cual es la fuente de datos con base en la cual el CONEVAL debía llevar a cabo la medición multidimensional de la pobreza para municipios, entidades y para el país en general.

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Por la magnitud del debate, el tema trasciende a lo estrictamente relativo a la medición de la pobreza -que en sí mismo es de la mayor envergadura-, y se ubica en el terreno de la consolidación democrática del país, pues lo que está en el fondo es qué hacer para salvaguardar la credibilidad de las instituciones, y también qué hacer cuando ésta es vulnerada.

El diferendo

¿Qué debe pasar en un país democrático, cuando dos órganos constitucionales autónomos tienen no sólo criterios distintos, sino posiciones radicalmente opuestas sobre un mismo asunto? La cuestión es de singular relevancia, porque lo ocurrido entre INEGI y CONEVAL el pasado 15 de julio respecto al levantamiento y los resultados del Módulo de Condiciones Socioeconómicas, 2015, es inédito en la historia institucional reciente.

Para quienes no están enterados de los pormenores de esta temática, es importante decir, a manera de antecedente, que medir los ingresos de los hogares es una compleja tarea estadística sobre la cual se ha discutido desde la primera mitad del siglo XX, a partir de la llamada “gran depresión”, y respecto de la que no se ha cerrado el debate, ni en su dimensión teórica-conceptual ni en lo que respecta a los aspectos técnicos de su captación.

En México se habían llevado algunos ejercicios relevantes, pero no fue sino hasta la década de los 80, cuando se comenzó a dar un seguimiento sistemático al tema, a través de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares (ENIGH). Dicha encuesta es de las de mayor trayectoria entre las que forman parte del sistema de encuestas regulares del INEGI y es levantada desde el año de 1984, en intervalos irregulares, y de manera bienal a partir la edición 1992; es decir, entre ese año y el levantamiento de 2014 se han publicado 24 ediciones consecutivas de la ENIGHI.

Debe decirse además que la Encuesta mantuvo una metodología similar desde su creación en 1984  hasta el año 2008, cuando fue modificada, pues es a partir de ese año -en el que fue creado el Método de la Medición Multidimensional de la Pobreza- se planteó la incorporación del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS), a partir del cual, en 2010, pudieron estimarse datos sobre la pobreza existente en los municipios del país, información que jamás había sido construida con anterioridad a ese nivel de desagregación.

La modificación metodológica de la ENIGH se dio en medio de un proceso global de discusión, promovido fundamentalmente por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Esta discusión sigue sin estar cabalmente resuelta, pues en el fondo lo que se debate es cómo lograr una adecuada captación de un dato que las personas tienden a subreportar; es decir, es información respecto de la cual la mayoría o amplios segmentos de la población reportan siempre menos de lo que realmente perciben, ya sea de manera intencionada o como producto del desconocimiento de cómo se integran sus ingresos desde la perspectiva técnica de la estadística y la economía.

Así las cosas, en el año 2008 el INEGI determinó procedente llevar a cabo ajustes a la metodología de medición de los ingresos de los hogares, respecto de las ediciones previas de la ENIGH, decisión que estuvo sustentada en un amplio proceso de discusión y transparencia en la forma y detalles metodológicos que se asumieron, los cuales además procedían de las recomendaciones emitidas por Naciones Unidas, a través del llamado “Reporte del Grupo de Canberra”II.

De este modo, entre los cambios introducidos en la metodología de medición de la ENIGH a partir de 2008, hay siete que pueden considerarse como los más relevantes, a saber:

1. El ingreso no monetario y su espejo, el gasto no monetario, dejan de presentarse por separado.

2. El ingreso corriente de los hogares se desagrega en a) ingresos del trabajo, b) renta de la propiedad, c) transferencias, d) estimación del alquiler de la vivienda y e) otros ingresos corrientes.

3. Los ingresos en especie ahora se presentan dentro del rubro de ingresos al que pertenecen; así, las transferencias en especie se encuentran dentro del rubro de transferencias, las remuneraciones en especie dentro del rubro de remuneraciones por trabajo subordinado y el autoconsumo está contenido en el cálculo del ingreso del trabajo independiente.

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4. El aguinaldo se incluye por primera vez dentro del ingreso del trabajo, bajo el rubro de remuneraciones por trabajo subordinado. El aguinaldo, que se captó en términos anuales, se agrega trimestralizado en el cálculo del ingreso.

5. El autoconsumo (y autosuministro) en los hogares de los bienes que producen o comercializan ya no aparece dentro de los tabulados de fuentes de ingreso, por ser un componente, entre otros, del ingreso del trabajo independiente. Sin embargo, esta variable se publica en el nuevo tabulado de ingresos provenientes de los negocios de los hogares.

6. Los regalos que recibieron los hogares de otros hogares en una sola ocasión se excluyeron del ingreso corriente, al no satisfacer el requisito de regularidad de las entradas, necesario para considerarlas como ingreso. Estas transferencias se registran dentro del apartado de percepciones financieras y de capital.

7. El rubro de Estimación del Alquiler de la vivienda se presenta como un rubro independiente de ingreso, ya que conceptualmente es una entrada diferente a las demás, al ser un ingreso proveniente de la producción de servicios en el hogar para consumo propio.

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Como puede observarse, la ENIGH ha sido un instrumento insustituible en el marco de las cuentas nacionales y de la estimación de los ingresos de los hogares. De ahí la relevancia de haber mantenido de manera sistemática la misma metodología en todos sus levantamientos, y de ahí la relevancia también de haber llevado un ordenado proceso de discusión y reflexión para modificarla en el citado año, 2008, pues ello permitió generar un proceso de conciliación de los datos y tener dos “ediciones”: la de la medición tradicional y la de la “nueva metodología”.

Ese esquema de análisis y presentación de los datos permitió la comparabilidad en el tiempo y evitó lo que hoy ha ocurrido: romper con la serie histórica y estar en la imposibilidad de saber y evaluar con precisión si las políticas económicas y sociales han tenido el efecto que se ha planteado en su diseño, en materia de generación de bienestar y garantía de los derechos sociales.

Los hechos

¿Qué fue lo que generó entonces la discusión entre el CONEVAL y el INEGI? La cuestión puede resumirse en lo siguiente: en un comunicado, fechado el día 15 de julio de 2016, el INEGI sostiene que, en todo el mundo, la medición de los ingresos de los hogares es muy difícil. Para el caso mexicano, sostiene, esto genera un enorme diferencial entre el Sistema de Cuentas Nacionales y el nivel de ingresos reportados.

Frente a ello, el planteamiento fue el siguiente:

“En este contexto, y como parte de un proceso de mejora continua, durante el levantamiento del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) 2015, el INEGI aplicó el año pasado criterios de captación y verificación de información en campo de mayor rigor. Gracias a estas acciones, es posible ofrecer a la sociedad y al Estado una medición más precisa sobre los ingresos de los hogares en nuestro país”III

Al respecto deben llevarse a cabo varias precisiones, que son relevantes sobre todo ante el enorme cúmulo de textos publicados en diarios y revistas.

En primer lugar, el INEGI no llevó a cabo, en sentido estricto, un cambio en la metodología de medición, lo cual hubiera implicado, como se mostró arriba, un amplio debate conceptual en torno a cómo se define el ingreso y sus distintos componentes.

Lo que ocurrió aquí es que se modificaron los lineamientos y los criterios del “operativo de campo”, es decir, de la forma en cómo las y los encuestadores llevan a cabo la aplicación del cuestionario de la Encuesta, y de los procedimientos que al respecto debían aplicar sus supervisores frente a “eventos de captación irregular”.

Es decir, la disposición del INEGI, al menos por lo que se ha dicho por parte de sus funcionarios, fue que en aquellos casos en que se reportaran ingresos “excesivamente bajos” debía realizarse una nueva visita domiciliaria a fin de verificar tal información.

Aquí es donde inicia la opacidad de la cuestión, porque en ninguno de los documentos públicos presentados hasta ahora se ha precisado con claridad qué significa eso de “ingresos excesivamente bajos”. Algunos funcionarios declararon que la disposición se aplicó en los hogares en los que las personas declararon no recibir ningún ingreso, y otros, que la disposición también aplicaba a hogares en donde se podía percibir mayor cantidad de bienes a la manifestada por los encuestados.

Como no se sabe a ciencia cierta cómo se llevó a cabo ese operativo, la cuestión puede pasar a segundo plano, porque en el fondo lo que se generó fue un procedimiento de captación sesgado, que técnicamente podría hasta calificarse como “inducido”, lo cual dio como resultado las gigantescas diferencias en los datos de 2015 frente a los de 2014.

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Pero además, y éste es el otro asunto de fondo, en el INEGI se sabía que al aplicar tal operativo, los datos que se obtendrían no serían comparables respecto de las anteriores ediciones tanto de la ENIGH, como del propio Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS).

Desde esta perspectiva llama la atención que, dado el nivel de sensibilidad política, económica y social que está asociado a los datos relativos a la pobreza y la desigualdad, el INEGI no haya tomado la previsión  de llevar a cabo un ejercicio similar al de 2008: presentar las dos propuestas de medición y, con base en ello, convocar a un debate académico en torno a la mejor manera de medir los ingresos de los hogares.

De haber llevado a cabo precavidamente ambas mediciones, los datos que se obtendrían a través del MCS hubiesen permitido tener, por primera vez en la historia del país, una perspectiva comparativa del comportamiento de la pobreza y la desigualdad en los municipios, y en sus respectivos estados;es decir, habríamos tenido un mapa sobre la pobreza y desigualdad intermunicipal e intramunicipal 2010-2015.

El tema es mayúsculo, sobre todo ante los resultados de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación a la ejecución y comprobación de los recursos del Ramo 33, pero también de otros ramos como el 12, relativo al gasto en Salud, así como las propias evaluaciones del CONEVAL y de ejercicios como la integración del Catálogo Nacional de Programas Sociales en Entidades y Municipios.

Frente a estas consideraciones, es válido llamar la atención sobre el hecho de que, en la mayoría de los argumentos presentados hasta ahora en torno al diferendo INEGI-CONEVAL, se ha pasado por alto el tema de la medición de la cohesión social, el cual también es un mandato establecido en el Artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social, y frente al que, hasta ahora, se ha utilizado al Coeficiente de Gini como instrumento para estimar el indicador señalado.

Desde esta óptica, el debate que se ha abierto debería incluir también una seria reflexión en torno a cómo medir el grado de cohesión social, de manera mucho más comprensiva y certera, que mediante el coeficiente de Gini, el cual está referido predominantemente al nivel de desigualdad de los ingresos de las personas (World Bank, 2011)IV.

Así las cosas, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) expresó, en voz de su titular, una “profunda molestia” respecto de dos hechos: 1) el Consejo Académico del CONEVAL nunca fue informado oportunamente ni consultado sobre el cambio en los procedimientos del operativo de campo, y 2) dada esa circunstancia, y los resultados presentados por el INEGI, el CONEVAL está imposibilitado para llevar a cabo una medición de la pobreza comparable con las ediciones anteriores.

Aquí es relevante plantear otro dato: en materia de medición del MCS, en sentido estricto, el CONEVAL actúa como cliente del INEGI; es decir, es el CONEVAL quien solicita el levantamiento del Módulo de Condiciones Socioeconómicas, por lo que, en consecuencia, el INEGI actúa como proveedor de servicios de información.

Dicho esto, es importante citar el comunicado emitido por el CONEVAL, fechado el 15 de julio de 2016, en el cual se lee lo siguiente:

“La modificación que hizo el INEGI al ingreso de los hogares se puede apreciar con los siguientes ejemplos: incremento real del 11.9% en el ingreso corriente de los hogares a nivel nacional y más del 30% en algunas entidades federativas entre 2014 y 2015. Asimismo, se presenta un incremento real del 33.6% del ingreso en los hogares más pobres en un solo año, lo cual no es congruente con la tendencia que se ha venido manifestando en otros instrumentos del INEGI y con otras variables económicasV. Cualquier modificación para captar adecuadamente las variables económicas y sociales debe ser realizada con transparencia y planeación, permitiendo generar certidumbre a los usuarios. Ese no fue el proceso que siguió el INEGI en esta ocasiónVI

Respecto del citado comunicado vale la pena destacar tres afirmaciones del CONEVAL:

a) Los resultados no son congruentes con los resultados de otros instrumentos del propio INEGIVII.

b) Los cambios en la metodología de medición no fueron hechos ni con transparencia ni con suficiente planeación; es decir, las modificaciones en la medición de los ingresos en los hogares no pueden ser resultado de una ocurrencia, sino que forman parte de un debate global, y el INEGI no sólo no convocó a nadie para discutir los criterios de modificación, sino que tampoco avisó de que lo haría sino hasta el momento en que dio a conocer sus nuevos resultados.

c) Los resultados del INEGI generan incertidumbre en los usuarios de su información.

Así las cosas, la cuestión de fondo no se encuentra en dilucidar quién tiene razón, sino sobre todo, cómo salvaguardar la integridad y credibilidad de dos instituciones del más alto nivel técnico; ambas constitucionalmente autónomas; y ambas indispensables para el buen funcionamiento de todo el aparato institucional, tanto a nivel federal, como a nivel local.

La primera consecuencia de lo anterior la expone el propio Instituto en su comunicado: “El MCS 2015 mantiene el diseño conceptual y estadístico de los anteriores. Sin embargo, las acciones instrumentadas para mejorar la captación del ingreso en campo hacen que el Módulo de este año no sea comparable con los ejercicios estadísticos previos”.

Con base en la información disponible, lo que puede asumirse es que el INEGI efectivamente cometió un error, pues, apegándose al rigor académico y técnico que le ha caracterizado históricamente, debió plantearse un ejercicio comparativo -quizá incluso en el marco de lo que el propio Instituto denomina como “Estadísticas experimentales”- y proponer a las y los expertos, a partir del mismo, un debate abierto que nos permita, sin romper con la posibilidad de continuar con el análisis histórico-temporal, mejorar la medición de los ingresos.

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De haberlo hecho así, el CONEVAL hubiese estado en la posibilidad de presentar dos ejercicios de medición de la pobreza: uno con base en los resultados de la ENIGH, utilizando la metodología de captación de datos creada en 2008, y una alternativa, con los datos de la hipotética “encuesta experimental”.

Pero no fue así, y el hecho es que ahora no sólo los datos de la ENIGH no son comparables en el tiempo, sino que, como consecuencia lógica, las mediciones de la pobreza, de las carencias sociales, de la intensidad y profundidad de la pobreza, de la cohesión social y la desigualdad, y de las carencias y pobreza desagregadas por grupos de población, no serán construidas.

¿Por qué no fueron creíbles los datos del INEGI?

Hay varios argumentos que están detrás del cuestionamiento a los datos arrojados por el INEGI a través del MCS. En el ámbito teórico, la observación más importante es la relativa a que únicamente se replanteó la entrevista en los hogares de las personas que reportaron los más bajos ingresos, como si fuesen los únicos que tienen motivaciones para mentir o “subreportar” lo que tienen.

En contraposición, en el marco de la discusión del Grupo de Canberra y en los debates que le han seguido se ha presentado suficiente evidencia respecto de que en realidad son los segmentos medios de ingresos los que en mayor medida subreportan lo que obtienen, por lo que, en todo caso, el cuestionario debió “validarse” con el mismo rigor para todos los deciles de ingresos.

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En segundo lugar, es ampliamente sabido que es imposible conocer con precisión los ingresos de las familias más acaudaladas. Dicho de manera muy coloquial, resulta imposible entrevistar a los ultrarricos del país, pues sería difícil que las y los encuestadores tuviesen la suerte de que, al tocar la puerta de sus mansiones, atiendan personalmente a los entrevistadores y les informen cuánto ganan y a cuánto ascienden sus activos e inversiones.

En sentido estricto, esta sola situación opera “a favor” de la desigualdad, pues al estimar el Coeficiente de Gini sin considerar los ingresos de los ultrarricos, el valor de este indicador se reduce de manera automática.

Todo eso en el nivel teórico, mientras que en el nivel estadístico-operativo no hay consistencia mínima entre los resultados de 2014 frente a los de 2015. Por ejemplo, ¿cómo justificar una diferencia de más de 12 puntos porcentuales en un solo año en los ingresos generales de los hogares del país?

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¿Cómo explicar también que en un solo año puedan presentarse diferencias de ingresos de más de 100% en los hogares más pobres de un estado como Chihuahua, de más de 60% en Puebla y Nayarit, y de más de 50% en Durango, Jalisco  y San Luis Potosí? En términos generales, estos resultados, de tomarse como una base seria para la medición de la pobreza nacional, implicarían una diferencia de 11 millones de personas menos en condiciones de pobreza, respecto de las estimadas en 2014, y de cerca de 10 millones menos en condición de vulnerabilidad, ya sea por carencia de ingresos o por carencia de algunos de los derechos sociales que se miden.

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El coeficiente de Gini, por su parte, descendería de .502 a .452, es decir, una importante reducción de los niveles de desigualdad que, en la lógica de argumentación que se desprendería de los datos del INEGI, tendría como principal factor explicativo, no el descenso de los niveles de riqueza de los más favorecidos, sino  el incremento sustantivo del ingreso de los más pobres; empero, ¿cómo sostener tal cosa cuando sólo se “revalidó” la información de los deciles más bajos?

Planteada llanamente, la lectura de los datos del MCS presentados por el INEGI sólo admite dos posibilidades: 1) que al haber medido históricamente mal los ingresos en el país (es decir, por haberlos subestimado), la pobreza y la desigualdad han sido y son mucho menos graves de lo que se había considerado, o por el contrario, 2) que la metodología empleada por el INEGI es inconsistente, y en consecuencia, que es urgente debatir sobre la medición de los ingresos, y también abrir el debate en torno a cuáles son los umbrales respecto de los cuales una persona debe ser considerada como pobre.

Lo segundo, además de ser lo que tiene mayor pertinencia teórica, también es lo que tiene mayor pertinencia social, porque no debe olvidarse que el concepto y la medición de la pobreza son siempre “relativos”; es decir, su definición depende de la respuesta que se da al siguiente cuestionamiento: ¿se es pobre respecto de qué o quién?

Lo que debe asumirse como reto y responsabilidad, es entonces tomar como referencia obligada al contenido del Artículo 1º Constitucional. Esto porque, si bien la medición multidimensional de la pobreza fue creada en 2008, a partir de 2011 se debió modificar la Ley General de Desarrollo Social para armonizarla con el nuevo paradigma constitucional de los derechos humanos, y en esa misma lógica, la medición de la pobreza debería transformarse en una medición del grado de cumplimiento de los derechos humanos, de la cual el medir qué tan pobres y desiguales somos sea uno de sus componentes.

Planteado así, los umbrales de medición deberían ser transformados. Por ejemplo, además de medir porcentajes de afiliación, deberían incluirse indicadores de acceso efectivo a la salud, y de calidad de los servicios recibidos. Además de medirse el nivel de ingresos, deberían incorporarse indicadores relativos a la calidad del empleo: acceso a servicios médicos y a seguridad social, estabilidad en el empleo, acceso a la igualdad salarial, entre otros.

Además de medir la carencia de acceso a la alimentación, podría construirse un índice de seguridad alimentaria, y en general, incluirse indicadores de cumplimiento del derecho a la alimentación, por ejemplo, los relativos a la prevalencia de obesidad y sobrepeso.

De manera adicional a lo que se considera como acceso a los servicios en la vivienda, existe la posibilidad de incorporar indicadores relativos a la oportunidad y calidad de los mismos. Por ejemplo, no basta saber que hay tubería instalada para el agua potable, sino si se encuentra efectivamente al interior de la vivienda, si es de la calidad establecida en las Normas Oficiales Mexicanas y si llega con regularidad y en cantidad suficiente.

La medición de los derechos humanos debería incluir además niveles de presencia de violencia en distintas dimensiones: tasas de homicidios, suicidios y accidentes, violencia contra las mujeres e incluso prevalencia o incidencia de victimización e impunidad.

Para ir avanzando, por ejemplo, construir un “índice de sanción” relativo a la garantía de los derechos de las mujeres, porque puede sostenerse que la pobreza se vive con mucha mayor intensidad en los casos en que adicionalmente se es víctima de violencia, y todavía más, hay evidencia en torno a cómo la violencia se convierte en un factor que empobrece a personas y familias.

Esto sería factible, por ejemplo, si se ampliara el MC  S y se le incorporasen reactivos o ítems ya probados -o mejorados incluso-, que forman parte de la Encuesta Nacional de la Dinámica de los Hogares (ENDIREH), de la cual por cierto ya debieran haberse dado a conocer sus nuevos resultados en este 2016.

La cuestión no es menor, y justifica que el debate se abra y pueda construirse, con base en un amplio consenso público, una nueva lógica para medir el nivel de acceso al bienestar y la garantía de los derechos de la población, sobre todo considerando que somos un país en el que se hace ostentación y gala de que somos la 15ª economía planetaria.

Lo que dicen otros datos

El CONEVAL argumenta que los resultados presentados por el INEGI no son consistentes con otros instrumentos del Instituto y con otras variables económicas; empero, ¿cuáles son éstas?, y sobre todo, ¿qué es lo que nos dicen y por qué contradicen la nueva medición del INEGI?

Un indicador interesante al respecto es el denominado “Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza”, elaborado por el CONEVAL. Su diseño, si bien especifica que no es una medida equivalente a la medición de la pobreza, sí da cuenta del poder adquisitivo de los ingresos laborales, es decir, aquellos que se obtienen como resultado de una actividad productiva.

En este indicador se observa una tendencia progresivamente a la baja de los ingresos laborales reales y deflactados per cápita desde 2005 y hasta el primer trimestre de 2016; es decir, al menos en lo que respecta a los ingresos laborales que obtiene el promedio de los trabajadores, no habría evidencia que permita dar sentido, ni estadístico ni de sentido común, al impresionante incremento registrado por el INEGI en el MCS 2015. La gráfica presentada por el CONEVAL es la siguiente:

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A ello debe agregarse el indicador relativo al crecimiento del costo de la canasta básica, pues hay que considerar que, aun cuando se han presentado algunos momentos de “recuperación” de los ingresos laborales, la canasta básica muestra una tendencia de crecimiento de largo plazo, , lo cual se observa también en el siguiente gráfico, en el que se consigna que sólo en los años 2006 y 2015 el ingreso nominal ha tenido un incremento mayor al registrado en la canasta alimentaria.

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Otra fuente de información del INEGI que contiene datos respecto de la constante pauperización de los ingresos laborales de las personas en mayores condiciones de rezago y pobreza es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), en la cual se puede observar el nivel salarial de las personas de acuerdo con el sector de su ocupación.

Tales datos permiten sostener que incluso para las personas ocupadas en los sectores tradicionalmente mejor pagados las cosas no van bien, lo cual robustece la hipótesis de la no consistencia de los datos generados a partir del MCS. Así, por ejemplo, al cierre del primer trimestre de 2016, el 6.3% de la población trabajadora no recibía ingresos por sus actividades laborales.

Frente a ello, entre quienes laboran en el sector primario, el 24.7% no recibió ningún salario (se asume que mayoritariamente se trata de niñas, niños, adolescentes y mujeres que laboran en parcelas familiares), entre quienes laboran en el sector secundario el porcentaje es de 2.2% y en el sector terciario es de 4.1%.

Ya estos datos permitirían poner al menos en duda que la desigualdad se ha reducido entre los distintos deciles de ingreso del país. Abona a ésta el hecho de que el 15.5% de quienes trabajan reciben un salario mínimo o menos; y nuevamente, entre los trabajadores del campo el mayor porcentaje, de 29.2%; entre los del sector secundario es de 10.1%; y entre quienes laboran en el sector terciario es de 15%.

En el siguiente rango salarial están quienes perciben de 1 a 2 salarios mínimos. En ese segmento se ubica el 27.2% de la población ocupada. El porcentaje es de 26.9% para quienes laboran en el sector primario, para el secundario es de 29.9% y en el terciario es de 26.2%.

Agregando esta información, lo que se observa es que, en general, 49% de quienes laboran se ubican por debajo de los dos salarios mínimos de ingreso, y que entre los trabajadores del sector primario el indicador es de 80.8%, para quienes trabajan en el sector secundario de 42.2% y para quienes laboran en el sector terciario  de 45.3%.

Frente a estos datos cabe preguntar: ¿cómo explicar la drástica reducción presentada por el INEGI en los niveles de desigualdad, y cómo explicar el sustantivo incremento reportado para los ingresos de las personas?

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Lo que sigue

El cúmulo de información disponible es sin duda suficiente para poner en tensión los resultados del MCS, y da la razón a los argumentos del CONEVAL respecto a su inconsistencia con distintos instrumentos de captación de información económica y social que regularmente genera el INEGI.

La pregunta obligada es ¿qué sigue entonces? Más allá de las cuestiones técnicas que deberán resolverse, hay dos cuestiones fundamentales que se deben abordar sin demora:

La primera es relativa a la redefinición de los umbrales con que se definen y establecen las líneas del bienestar y, en función de ello, la determinación de la pobreza y los niveles de carencia social que forman parte de la medición multidimensional de la pobreza.

La segunda tiene que ver con preservar la fortaleza y la credibilidad de las instituciones; se trata de contribuir a que el orden institucional se convierta en el pilar fundamental de nuestra incipiente democracia, y con ello garantizar la consolidación de un régimen al que sea exigible la construcción de un verdadero Estado de bienestar.

Por ello instituciones como el INEGI y el CONEVAL resultan fundamentales, porque de ellas depende contar con información creíble, útil, oportuna y, desde luego, capaz de contribuir a la generación de diagnósticos apropiados y mejorar el diseño y la adecuada operación de las políticas responsables de reducir la desigualdad, la pobreza y las inequidades que persisten en el país.

De lo que debemos ser capaces es de construir un proceso de diálogo que nos lleve a blindar esta discusión de la lógica política que opera rumbo a la elección presidencial de 2018 y de de generar, en esta y en otras materias, horizontes de actuación pensando al menos en el año 2030.

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 NOTAS Y REFERENCIAS:

I. En esta serie, el INEGI llevó a cabo un levantamiento extraordinario de esta encuesta en el año 2005.

II. La historia de las estadísticas sobre los ingresos en el mundo, y las recomendaciones que históricamente ha emitido la Organización Internacional del Trabajo en esta materia se encuentran en: http://www.ilo.org/global/statistics-and-databases/statistics-overview-and-topics/income/lang–es/index.htm 

III. El subyarado es de quien escribe

IV. Sobre la discusión metodológica sobre el coeficiente de Gini y sus components véanse las aportaciones del World Bank Research Group, disponible en: http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI. En particular, en lo relativo a la medición de la pobreza, el Banco Mundial diseñó un instrument que garantiza la comparabilidad mundial de datos, a través de una herramienta en línea. El banco mundial lo explica como sigue: In October 2015, the World Bank released estimates of global poverty from 1981 to 2012 based on 2011 PPP. The new poverty estimates combine Purchasing Power Parity (PPP) exchange rates for household consumption from the 2011 International Comparison Program with data from more than one thousand household surveys across 131 developing countries, and 21 high income countries. Over two million randomly sampled households were interviewed for the 2012 estimate, representing 87 percent of the population of the developing world. Véase: http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/index.htm

V. El subrayado es de quien escribe

VI. El comunicado tiene el número: COMUNICADO DE PRENSA No.003, emitido por la Dirección de Información y Comunicación Social del CONEVAL; y fechado precisamente el 15 de julio de 2016.

VII. En esto el CONEVAL tiene razón, pues los resultados del MCS no son consistentes, por ejemplo, con los obtenidos en la Encuesta Intercensal, 2015, y en la serie de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).

VIII. En sentido estricto, como ya se señaló, estos datos no serían comparables; se presentan para dimensionar los cambios sugeridos por la información del INEGI respecto del nivel de ingreso reportado por los hogares.

IX. En sentido estricto, como ya se señaló, estos datos no serían comparables; se presentan para dimensionar los cambios sugeridos por la información del INEGI respecto del nivel de ingreso reportado por los hogares.

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MARIO LUIS FUENTES Es director general de México Social. Es Integrante de la Junta de Gobierno de la UNAM e Investigador del Programa  Universitario de Estudios sobre el Desarrollo SAÚL ARELLANO Es director editorial de México Social 

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