por Ricardo Uvalle
Introducción
El presente trabajo tiene como objetivo analizar problemas que impactan la vida municipal desde la perspectiva de fallas de gestión, entendidas como fallas de gobierno. Una característica del buen gobierno es la articulación funcional de las partes que dan vida a la gestión pública y con ello, al diseño e implementación eficaz de las políticas públicas. En este caso, las fallas de gestión tienen incidencia desfavorable en el rendimiento institucional de los gobiernos municipales, lo cual provoca que la vida comunitaria no tenga condiciones óptimas para su desarrollo y eficacia.
Importancia de la vida municipal
La organización política de la sociedad es el Estado democrático de derecho. La organización política y administrativa inmediata de los ciudadanos es el municipio. Esto significa que la vida de los ciudadanos tiene dos planos de referencia para situar su ubicación en la vida comunitaria. El municipio moderno es un espacio de convivencia que se organiza en un sistema de instituciones que lo validan como un orden de gobierno que se caracteriza por combinar autonomía política, capacidad de decisión, formalización de impuestos y ejecución de las normas de interés público y comunitario. En el caso de Francia, contribuyen a la caída de la monarquía absoluta (Tocqueville, 2005); en el caso Norteamericano, el primer escalón de la vida organizada en el siglo XIX es el gobierno comunal (Tocqueville, 1985).
Como institución moderna en la visión del Estado democrático de derecho y la sociedad civil, el municipio es una forma política y administrativa de gobierno que se erige en la representación inmediata de la vida comunitaria y constituye por eso la forma de administración pública que atiende y resuelve problemas que tienen como base necesidades domésticas que se convierten en soluciones comunitarias. El municipio es un ámbito de organización, deliberación, gobierno, gestión y participación que ocupa un lugar medular en el quehacer colectivo. Su importancia radica en que en él se localiza la vida más activa de un país, dado que es punto de convivencia y corresponsabilidad para dar salida funcional a los problemas de la vida comunitaria. Esto significa que el municipio no es un apéndice de las estructuras centralizadas en los Estados nacionales, sino un centro vivo, actuante y efectivo de poder.
Si el municipio es entendido como nivel de gobierno o como último escalón en las relaciones de poder, se omite que su lugar en la historia moderna se inscribe en procesos de lucha, cambio y estabilidad que estructuran a las instituciones de la democracia moderna. Por eso su energía organizada deriva de la actividad comunitaria de la sociedad civil, y en ese sentido, su papel como forma de gobierno tiene que destacarse para situar que es pieza medular en la funcionalidad de los Estados, dado que se fundamenta en relaciones y procesos descentralizados de poder.
En la relación tensa y cooperativa de la centralización y la descentralización, el municipio es parte dinámica en los balances del poder institucional. Su relevancia, en consecuencia, se fundamenta en que es un orden de gobierno con autonomía política y capacidad de gestión pública.
Disminución de la capacidad de gestión
No obstante que el municipio es un centro de poder que acredita una vida secular, regular y relevante, en la actualidad su desarrollo institucional tiene puntos críticos que dañan su desempeño en la sociedad, la economía y la vida ciudadana. Por una parte, el poder centralizado del ámbito federal controla la asignación de los recursos para los municipios a través de instrumentos como la Ley General de Contabilidad Gubernamental; la Ley de Coordinación Fiscal; el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, entre otros. Otro factor que abona en su desempeño crítico es el manejo de sus finanzas que, en algunos casos, provoca alerta de focos rojos, debido a su monto.
En efecto, el endeudamiento municipal está aumentando de manera crítica. El endeudamiento municipal se relaciona con decisiones políticas, la falta de una gestión apropiada de los recursos públicos y la falta de vigilancia en los procesos de política pública.
El endeudamiento refleja que hay fallas de gobierno -diseños erróneos de control, implementación y vigilancia y gestión-, así como errores de planeación, programación y ejecución que se reproducen, provocando costos públicos que dañan a la economía y afectan los servicios públicos, pues estos dependen de los recursos comprometidos en la deuda y se descuidan los programas que permitan vigilar con mayor eficacia su aplicación. El endeudamiento de los municipios indica que los gobiernos no tienen en algunos casos condiciones favorables para realizar mejor las tareas comunitarias y que endosan a los ciudadanos los costos erráticos de la gestión pública. El endeudamiento compromete recursos futuros e indica que hay fallas de gestión que tienen repercusión pública, dado que se consumen recursos que generan daños a la vida productiva.
De acuerdo con información del Instituto Mexicano para la Competitividad, la deuda municipal en 825 municipios ascendió a 54,670 millones de pesos a junio de 2014, y de ese monto, el 46% del total se concentra sólo en 20 municipios del país (IMCO, 2014).
Los municipios generan sólo 2.9% de ingresos totales del país y se gastan el 8.3%. Respecto a la recaudación local, puede calificarse de baja, en comparación con otros países. Además, la recaudación del impuesto predial representa el 0.3% del PIB nacional, mientras que en Colombia es de 0.6%, en Chile 0.6% y en Uruguay de 0.65% (IMCO, 2014).
Un elemento más que contribuye al endeudamiento de los municipios es la falta de transparencia, pues ésta, como política pública, puede evitar la reproducción de costos negativos a la comunidad. El Índice de Información Presupuestal Municipal 2014 también evaluó la calidad de información presupuestal de 410 municipios: “la calificación promedio fue de 28% y 271 ayuntamientos obtuvieron 30% o menos de calificación” (IMCO, 2014).
Por otra parte, en materia de seguridad pública, la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación destaca que el “75% de los municipios en México podrían tener vulnerabilidad a la infiltración de la delincuencia organizada, lo que afecta su actividad económica, social, cultural y política”. Es decir, “1,800 municipios de los 2,457 que hay en el país podrían tener vulnerabilidad en relación con la infiltración de la delincuencia organizada” (Milenio, 2015).
Conclusión
En las actuales condiciones del país, la vida institucional de los municipios tiene como saldo un déficit de gestión en materia de endeudamiento, transparencia y seguridad pública. Ante esta situación, viven condiciones de vulnerabilidad que dañan la vida de sus habitantes y reflejan que su capacidad de gobierno se encuentra disminuida.
La ausencia de una capacidad vigorosa de gobierno da como resultado que su vida productiva no tenga un desempeño más efectivo que permita a las esferas de la vida privada, pública y comunitaria un mayor fortalecimiento en términos productivos y de bienestar social. Cuando la capacidad de gobierno disminuye, los problemas públicos se reproducen con mayor intensidad. Por tanto, la vida municipal en México tiene fallas de gestión que son significativas y tienen impacto directo con el estancamiento de la vida comunitaria. Es necesario en esta visión, emprender una reforma en el orden municipal de gobierno, a fin de evitar fallas de gestión que inciden de manera desfavorable en la dirección de los gobiernos locales. Por tanto, es fundamental que la reforma municipal sea centrada en:
1) La revisión del marco constitucional para situar al municipio en la visión federalista del siglo XXI
2) La adopción de nuevos diseños institucionales en materia fiscal y presupuestal que permitan revertir el endeudamiento local
3) El fortalecimiento de la transparencia, la rendición de cuentas y la evaluación pública
4) Que los Congresos locales refuercen la vigilancia y la fiscalización sobre los gobiernos municipales
5) El rediseño de incentivos positivos y negativos de gran calado para reordenar el desempeño de las tareas de la seguridad pública local
Referencias:
I. Brito, Omar y Angélica Mercado (2015), “Vulnerables al crimen, 3 de cada 4 municipios: Segob”, en Periódico Milenio, sección Policía, 22 de enero, consultado en: http://www.milenio.com/policia/municipios_vulnerables_crimen-crimen_organizadomando_unico_0_450554946.html (última fecha de revisión: 05 de febrero de 2015).
II. Instituto Mexicano para la Competitividad (2014), Índice de Información Presupuestal Municipal 2014, consultado en: http://imco.org.mx/indices/indice-de-informacionpresupuestal-municipal-2014/ (última fecha de revisión: 05 de febrero de 2015).
III. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2014), Indicadores de deuda subnacional y afectación de participaciones, segundo trimestre, consultado en: http://hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2014/Paginas/2doTrimestre.aspx (última fecha de revisión: 05 de febrero de 2015).
IV. Tocqueville, Alexis (1985), La democracia en América, México, Fondo de Cultura Económica.
V. Tocqueville, Alexis (2005), El antiguo régimen y la revolución, Madrid, Alianza Editorial
| Ricardo Uvalle Doctor en Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México, donde es Profesor Titular de Tiempo Completo, adscrito al Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel III, del Consejo de Ciencia y Tecnología del Gobierno Federal. |
