por Jorge Carpizo
En nuestra edición de marzo presentamos la primera parte de este ensayo, en memoria del Doctor Jorge Carpizo
IV. Las legislaciones sociales europeas y la declaración constitucional mexicana
7. En las legislaciones sociales europeas la finalidad primordial que se perseguía era la conservación de la paz política y social. En la declaración mexicana de derechos sociales en 1917 lo era el respeto a la dignidad humana.
En las legislaciones sociales se salvaguardaba la concepción liberal: que el Estado debía intervenir en la economía y en la vida social lo menos que fuera posible. En la declaración de 1917 se vislumbra que el Estado tiene que intervenir en la economía y en la vida social para asegurar que los derechos sociales que se reconocen sean una realidad, para que se cumplan. Por ejemplo, se protegió a la propiedad privada, pero ésta se encuentra sujeta a las modalidades que dicte el interés público en su función social.
En las legislaciones sociales se regulan algunos aspectos de carácter social, primordialmente de la clase trabajadora y en relación con la educación. La declaración de 1917 intenta ser una visión integral de los derechos a proteger en la vida social de aquella época, los de los trabajadores y campesinos; así como la función social de la propiedad, de la tierra y de las riquezas del territorio nacional, y diversos aspectos de la intervención del Estado en la economía y la prohibición de los monopolios (a lo que tímidamente se refirió la Constitución de 1857), excepto los que la Constitución señalaba a favor del Estado en aras del bien común, los castigos a quienes concentraran o acapararan artículos de consumo necesario con el objeto de subir los precios, y a quienes se pusieran de acuerdo para evitar la libre competencia entre sí para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados, y todo aquello que constituyera una ventaja exclusiva indebida con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
En las legislaciones sociales los derechos se regulan en normas secundarias. En la declaración de 1917 se eleva la protección al nivel máximo del orden jurídico: la Constitución, con lo cual esos derechos gozan de la protección especial para su reforma, que distingue a la norma constitucional, entre otros aspectos, de la secundaria.
En las legislaciones sociales los derechos son creados con la concepción particular con que se aprueban las normas civiles, mercantiles o penales. El derecho del trabajo y de la seguridad social aún no obtenían su autonomía. En la declaración de 1917, los derechos sociales se contemplan como derechos humanos, como derechos indispensables para que los de carácter civil e individual, los derechos de libertad e igualdad, realmente pudieran ser tales; son parte esencial de un todo.
Ahora bien, ¿podría considerarse que los artículos 9, 11 y principalmente el 13 de la Constitución francesa de 1848 ya constituyen una declaración de derechos sociales? No, porque: a) son ideas muy generales que no señalan cómo podrían instrumentarse o hacerse realidad; b) se encuentran en la concepción del Estado liberal-burgués de derecho; c) su vigencia real fue de unos cuantos meses y dichos principios no tuvieron la oportunidad de desarrollarse; d) si ellos se hubieran precisado y se les hubiera convertido en verdaderos derechos, sí hubieran conducido a un Estado social; e) si esos artículos pudieran considerarse una declaración de derechos sociales, entonces tampoco tendrían la primacía en el tiempo, debido a que los artículos 21 y 22 de la declaración francesa de 1793, cuyas características coinciden con las correspondientes de la Constitución de 1848, eran anteriores, y f) son antecedentes valiosos e importantes, que no deben ser obviados y por ello los he recordado.
8. En Europa, la primera declaración de derechos sociales la contuvo la Constitución alemana de 1919, aprobada en Weimar, que partió del principio de que la democracia política es un presupuesto indispensable para la democracia social y, a su vez, sin ésta la de carácter político resulta un cascarón; que la revitalización del Estado de derecho se encuentra en el Estado social, el cual le otorga a la democracia política los instrumentos para superar los problemas de su tiempo, y que compatibiliza las ineludibles transformaciones sociales con los derechos humanos de naturaleza civil y política, y las garantías propias de un Estado de derecho XXVI.
La Constitución de Weimar del 11 de agosto de 1919 en su artículo 157 estableció que “el trabajo gozará de la protección especial del Estado. El Estado creará un derecho uniforme del trabajo”. Por otra parte, el artículo 162 señaló que: “el Estado procurará la implantación de una reglamentación internacional del trabajo que garantice a la clase obrera de todo el mundo un mínimo de derechos sociales”.
Por desgracia, la Constitución de Weimar en el aspecto social casi no tuvo influencia alguna. A partir de 1920, Alemania continuó siendo un Estado liberal. Las normas constitucionales respectivas y las instituciones sociales que creaba se cumplieron sólo en la forma y, para colmo, la jurisprudencia señaló que las cláusulas sociales constituían fórmulas programáticas sin carácter vinculante para el legislador XXVII.
Especular con la historia resulta superfluo, pero no resisto la tentación de preguntar: ¿si el Estado social de Weimar hubiera sido un éxito, se hubiera ahorrado el mundo el nazismo y la Segunda Guerra Mundial?
La Constitución de Weimar se creó como resultado de un cataclismo en Alemania: la derrota en la Primera Guerra Mundial, como una concesión ante el inmenso descontento de la clase trabajadora por las carencias sociales y ante el temor de que Alemania siguiera el ejemplo ruso y, después de todo, las normas constitucionales resultaron un engaño y las condiciones sociales se deterioraron más y más cada día.
9. En Europa, el ejemplo de Weimar de introducir cláusulas sociales en la Constitución, durante el periodo que transcurre entre las dos guerras mundiales, lo siguieron las Constituciones de Austria de 1920 –aunque con timidez–, de Checoslovaquia de 1920 y la de España de 1931.
En Francia, la Constitución de la Tercera República no fue alterada, las protecciones sociales se crearon a través de la legislación secundaria. En este grupo no incluyo a la Constitución rusa de 1918 en virtud de que, como ya afirmé, el Estado o democracia social presupone el Estado de derecho, la democracia y el respeto a los derechos humanos individuales, civiles y políticos.
En América Latina, el constitucionalismo social encontró campo propicio, por ejemplo, en las Constituciones de Chile de 1931, Perú de 1933, Uruguay en 1934, 1938 y 1942, Venezuela de 1936, Ecuador de 1938, Cuba de 1940, y Brasil de 1943 y 1950.
V. Cinco décadas de precisiones sobre el Estado social durante el siglo XX
10. En este contexto, el gran teórico del Estado social fue Hermann Heller, el tratadista por excelencia del Estado en aquellas décadas. Heller publicó en 1929 su ¿Estado de Derecho o dictadura? después de haber viajado a Italia y haber contemplado al fascismo en acción en ese país. Su propuesta parte de una defensa del Estado de derecho, pero del verdadero, del que realmente respeta la ley, el que constituye el Estado material de derecho y en el cual se hermana el Estado social, el que garantiza las reivindicaciones del proletariado, el que defiende a todas las personas, pero primordialmente a los más desprotegidos y débiles desde la perspectiva económica y social. El nuevo Estado es interventor, prestador, redistribuidor de riqueza y defensor de la ley, de una que lo sea realmente.
Heller está en favor del Estado social y en contra del Estado fascista y de las dictaduras; a favor de la democracia social y en contra de la irracionalidad del sistema capitalista; a favor del Estado material de derecho y en contra del Estado formal de derecho.
En Heller, un aspecto toral de su pensamiento consiste en dotar al Estado de derecho de contenido económico y social, asegurando derechos sociales. Ésta es la alternativa a toda clase de dictaduras y fascismos XXVIII.
En la actualidad los conceptos de Heller suenan familiares, son aceptados por múltiples Constituciones, él mismo diría que son razonables. No obstante, cuando los escribió la confusión era enorme, tanto en el pensamiento como en la realidad.
11. En 1936 apareció la obra más importante de John Maynard Keynes, “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, en la cual sostuvo que sin alterar la economía capitalista, con medidas de fondo y a través de métodos democráticos, es posible frenar el desempleo, para lo cual resulta indispensable aumentar el consumo interno –la capacidad adquisitiva de los grandes sectores sociales–, lo que trae aparejado un crecimiento en la producción y mayor empleo. Sin embargo, lo anterior no es posible sin la intervención del Estado y el papel que debe desempeñar en la distribución de la riqueza y el ingreso, pero queda un amplio campo para el ejercicio de la iniciativa y la responsabilidad privadas.
Keynes está en contra del Estado homogéneo o totalitario, y a favor de la descentralización de las decisiones y de la responsabilidad individual, en virtud de que “el individualismo es la mejor salvaguarda de la libertad personal si puede ser purgado de sus defectos y abusos, en el sentido de que, comparado con cualquier otro sistema, amplía considerablemente el campo en que puede manifestarse la facultad de elección personal”, pero el ensanchamiento de las funciones del Estado es el único medio para evitar la destrucción total del sistema económico existente XXIX.
El presidente estadounidense Franklin D. Roosevelt, ante la gran depresión económica que sufrió Estados Unidos en 1929-1933, logró la aprobación de muy diversas leyes de contenido social como las Leyes de la Banca, del New Deal, del Seguro Social, la Nacional de Vivienda, la Nacional de Relaciones Laborales, de la Equidad en el Empleo, la Nacional de Recuperación, la de Ajuste Agrícola, la Federal de Socorro de Emergencia, la de la Autoridad del Valle del Tennessee, la de la Administración de Obras Públicas, etcétera.
En el caso de la Social Security Act de 1935, ésta no emergió súbitamente; mediaron tres décadas de intensa discusión y deliberación de las formas que debería adoptar el bienestar socialXXX; por ejemplo, en 1893, el comisionado del trabajo publicó un análisis del seguro social alemán de BismarckXXXI; en 1889 la Oficina de Estadísticas del Trabajo del Estado de Nueva York hizo un examen del programa del bienestar alemánXXXII, y en 1911 el comisionado del trabajo publicó un análisis amplio del seguro social de varios países europeos. La ley de 1935 instituyó diversos regímenes para cubrir los riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo. En la Social Security Act se estableció como intención: “Ofrecer bienestar general mediante el establecimiento de un sistema federal de prestaciones para la edad avanzada y apoyar a algunos Estados para mejorar sus provisiones destinadas a la vejez, a las personas ciegas, a los niños dependientes y abandonados, a la maternidad, a la salud pública y a la administración de la compensación por el desempleo por Ley; instaurar un Consejo de Seguridad Social; generar ingresos; y otros propósitos”.
Sin reforma constitucional, y a través de la legislación ordinaria, el Estado abstencionista estadounidense se fue convirtiendo en social. Al principio, la Suprema Corte estuvo renuente en aceptar la constitucionalidad de varias de esas leyes. Muy conocida es la confrontación que ocurrió entre el presidente y la Corte, la cual acabó declarando constitucional la mayoría del paquete legislativo del New Deal.
El Beveridge Report de 1942XXXIII, inspirado en Keynes, en relación con los servicios sociales y el desempleo cero, significó un nuevo paso en la evolución del Estado social, y un precursor del constitucionalismo social posterior a la Segunda Guerra Mundial.
12. El cataclismo de dicha guerra se sintió tanto en las naciones vencedoras como en las vencidas. La situación económica y social era desastrosa y las amplias clases desamparadas tenían frente a sí la ilusión de mejorar su situación social con ejemplos como los de la Unión Soviética. De nueva cuenta, son las realidades y las apremiantes necesidades de las masas las que impulsaron otro estadio en el desarrollo del Estado social. No se partía de cero. Al contrario, se conocían todos los antecedentes de los movimientos sociales del siglo XIX, varios de los cuales he reseñado, los pensa-mientos y obras de los socialistas, tanto los marxistas como los socialdemócratas, y el impulso del constitucionalismo social después de la Primera Guerra Mundial, así como el ejemplo de Estados Unidos y el apoyo de este país a la reconstrucción de la Europa democrática. En ese contexto se desarrolló la precisión y fortalecimiento del Estado social, tal y como se concibe en nuestros días.
Dicha concepción del Estado social de derecho se introduce en las entidades federativas de Alemania, al redactarse sus constituciones a finales de 1946 y principios de 1947, tanto en la zona soviética como en la norteamericana y la francesa.
Se dio un paso muy adelante a Weimar, al ordenarse al legislador actuar en la socialización del Estado. Tal fue el caso en Baviera, en Renania-Palatinado, en Hessen, en Bremen, en Baden-Würtemberg, en HamburgoXXXIV.
13. El Preámbulo de la Constitución francesa de 1946 garantiza los derechos al trabajo, a la libre sindicación, de huelga; derechos del niño, de la madre, de los discapacitados, de los ancianos, a la enseñanza pública gratuita y laica en todos los niveles; a la protección a la salud, al descanso, al tiempo libre y a la cultura.
Dicho Preámbulo manifiesta que:
• Todo trabajador participa, a través de sus delegados, en la determinación colectiva de las condiciones de trabajo y en la gestión de las empresas.
Todo bien y toda empresa cuya explotación posea o adquiera los caracteres de un servicio público nacional o de un monopolio, de hecho, debe pasar a ser propiedad de la colectividad. La Nación proporciona al individuo y a la familia las condiciones necesarias para su desarrollo.
Este Preámbulo representa bien la corriente constitucional social inmediata a la terminación de la guerra mundial 1939- 1945. Dicha corriente presupone el Estado democrático y el respeto de los derechos humanos.
14. Asimismo, la Constitución italiana de 1947 es digna representante de esa corriente. Su artìculo 1° indica que la República democrática está fundada en el trabajo, y que reconoce –artículo 2– los derechos inviolables del hombre tanto como individuo como en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad. El segundo párrafo del artículo 3 señala: “corresponde a la República remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando el derecho a la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país”. Sólo recuérdese que de acuerdo con el artículo 1º, trabajadores somos todos.
En el título II, denominado “Relaciones ético-sociales”, se regulan instituciones concretas como la familia y sus derechos, la protección a la salud, los derechos de la infancia y de la juventud, la asistencia gratuita a los indigentes, escuelas públicas para todos los ramos y grados, así como la concesión de becas.
El título III norma las relaciones económicas, donde se incluyen los derechos de los trabajadores, la propiedad y su función social, la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas, y la función social de las mutualidades.
15. Los artículos 20.1 y 28.1 de la Ley Fundamental de Alemania de 1949 indican que esa nación es un Estado federal democrático y social y un Estado social de derecho, cláusula esta última que constituye un “principio rector vinculante para los poderes públicos; es considerada como una prescripción de fines del Estado (Staatszielbestimmung) o como un principio rector (Richtlinie)”. Es una norma que encomienda al Estado tareas de configuración social, lo cual “presupone la conciencia de que el bien común no resulta por generación espontánea”XXXV.
El Tribunal Constitucional Federal de ese país ha determinado que el principio de Estado social fundamenta el deber del Estado de garantizar la existencia de un orden social justo y con tal finalidad se le otorgan al legislador amplias facultades de reglamentación de manera flexible; es decir, las puede utilizar dentro de un amplio margen, en virtud de que el Estado social no puede imponer a los derechos fundamentales ningún límite directo.
El Estado social atribuye al legislador un deber de reglamentar para procurar un equilibrio de las contradicciones sociales. “Adicionalmente ordena otorgar ayudas estatales para individuos o grupos que, debido a sus condiciones de vida o dificultades sociales, se encuentran impedidos para desarrollarse social o personalmente. Cómo cumple el legislador ese mandato, es asunto suyo, dada la falta de concreción del principio del Estado social”XXXVI.
16. El artículo 1º de la Constitución francesa de 1958 señala que “Francia es una República indivisible, laica, democrática y social”.
17. El artículo 1.1 de la Constitución española de 1978 declara que “España se constituye en un Estado social y democrático de derecho”. Tal es la fórmula del Estado social en su última expresión, pero que ya se encuentra en los escritos de Louis Blanc; es la más precisa y, a su vez, producto de la evolución que he sintetizado. Esa fórmula hay que relacionarla con diversos artículos del propio texto constitucional, pero antes se deben precisar los alcances de la fórmula que constituye una unidad, una sola expresión compuesta de tres sectores vinculados en tal forma que integran una noción. Los sectores son: Estado social, Estado democrático y Estado de derecho, los cuales no pueden desasociarse uno del otro, debido a que entonces el concepto perdería su significado.
La naturaleza del Estado social se comprende en los antecedentes que he resaltado; a su precisión y características dedico varios incisos. Por el momento expreso que es de carácter interventor en la economía y en la vida socialXXXVII, y así poder cumplir con su función de Estado de prestaciones, especialmente para las clases más desprotegidas de la sociedad. El concepto se completará más adelante.
El Estado de derecho es aquel que se articula por medio de la ley, que actúa conforme a la ley y que ésta le impone sus límites. Sin embargo, no se trata de cualquier ley –aspecto formal–, sino de la ley que respeta la libertad de la persona, es decir, los derechos humanos civiles y políticos, y aquella que contiene un principio de organización que distribuye y limita al propio poder –aspecto material–. En otras palabras, es la misma idea contenida en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano: un Estado donde no estén asegurados los derechos humanos ni la separación de poderes carece de ConstituciónXXXVIII.
El Estado de derecho es una concepción unida al Estado individualista y burgués, cuya noción continúa siendo trascendente en cuanto defensa de los derechos humanos de carácter individual y un límite al poder para hacer realidad aquéllos. De la noción de Estado de derecho se derivan principios que continúan vigentes y son indispensables para la defensa de las libertades, tales como el de legalidad, la reserva legal y la legitimidad de los gobernantes.
No obstante, el Estado de derecho es insuficiente para construir un verdadero sistema democrático, el cual necesita asegurar a las personas satisfactores económicos, sociales y culturales para cerciorarse de que las libertades son reales, y aquéllas tienen garantizado un mínimo de calidad de vida que corresponda con su dignidad.
Para ello, es indispensable la intervención del Estado en la economía y en la vida social para constituirse en un Estado que proporciona bienes, servicios y prestaciones. Entonces, Estado de derecho y Estado social no son antagónicos, sino que se completan para conformar el sistema democrático, el que no puede consolidarse si falta o es endeble uno de ellos. Las tres nociones están completamente interrelacionadas e interconectadas para formar un único e indivisible concepto: el Estado social y democrático de derecho, el cual sólo se puede descomponer por razones pedagógicas, únicamente para su mayor comprensión.
Ahora bien, la expresión alemana de Estado social de derecho es idéntica, posee el mismo contenido y alcances que “Estado social y democrático de derecho”, porque no puede existir Estado social de derecho que no sea democrático, sería una incongruencia y una contradicción, pero considero que es saludable el énfasis, al agregarle lo que ya por su propia naturaleza es así: el aspecto democrático. El concepto se hace más claro, más preciso y más tajante.
Dicho concepto se expresa a menudo, por razones de brevedad, como Estado social, pero no puede existir Estado social que no sea democrático y no incorpore el Estado de derecho. No estoy de acuerdo con quienes critican la expresión Estado social, aludiendo que no puede existir Estado que no sea social. Desde luego que gramaticalmente les asiste la razón. Sin embargo, acontece que la expresión Estado social ha adquirido una significación técnica para referirnos al Estado interventor, al Estado de prestaciones, al Estado realmente al servicio de toda la sociedad, aunque con énfasis en los sectores más débiles o desprotegidos de la misma.
Considero que Manuel García Pelayo, distinguido constitucionalista y politólogo, sintetizó con acierto el significado de la fórmula del artículo 1.1 de la Constitución española. Escribió:
Cada uno de los términos sin perjuicio de su propia autonomía está vinculado con los demás mediante relaciones de coordinación que, de un lado, establecen limitaciones a su desarrollo y, de otro, amplían sus posibilidades de realización, lo que en sus términos más generales significa lo siguiente:
i) El componente social no podrá desarrollarse ni autoritaria ni arbitrariamente, sino por métodos democráticos y sometido a la disciplina del Derecho. Pero, a su vez, el principio democrático es la garantía de que los intereses sociales sean atendidos por la legislación y las políticas gubernamentales en proporción a su menor o mayor presencia en la sociedad. Su vinculación al Estado de Derecho asegura, por su parte, la realización ordenada de los valores sociales y garantiza su respeto frente a posibles actos arbitrarios de los poderes públicos.
ii) El componente democrático encuentra sus límites en la estructura normativa del Estado de Derecho, a la vez que es generalmente considerado como una parte integrante y esencial de éste. Su contenido se amplía a la dimensión social, que pone, a su vez, los límites al decisionismo democrático, ya que debe respetar los valores sociales constitucionalmente protegidos.
iii) El formalismo del Estado de Derecho no podrá extenderse hasta bloquear los valores sociales y democráticos, a la vez que la orientación hacia estos valores contribuye a que el Estado de Derecho no degenere hasta convertirse en un simple Estado legal compatible con formas autoritarias o con cualquier especie de contenido materia.
Vistas las cosas desde el plano gnoseológico, nos encontramos con que cada uno de los componentes sólo cobra sentido y, por tanto, sólo puede ser comprendido en relación con los otros, estando, así, en una conexión que podemos llamar de interdependencia significativa. Es decir, lo que dentro de la dialéctica de la tríada signifique el Estado de Derecho en función de su conexión con el principio social y el principio democrático del Estado, y lo que signifique la fórmula en su totalidad sólo es comprensible mediante un análisis de cada uno de los componentes y de sus relaciones.
Es también característico de una totalidad o de un sistema generar algo que no está contenido en cada una de las partes y que tampoco es resultado de la simple agregación de ellas, sino que surge de sus conexiones recíprocas: el producto generado por la fórmula trinitaria es el concepto fundamental del Estado establecido por la Constitución y en el que se culmina en una unidad dialéctica el desarrollo separado y, por lo mismo, no integrado de los tres conceptos acuñados por la praxis y la teoría política del siglo XIX y parte del XX XXXIX.
18. La fórmula española se encuentra reflejada en más de treinta artículos de esa Constitución. El artículo 9.2 indica que los poderes públicos promoverán las condiciones para que la libertad y la igualdad de la persona y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, y que deben remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, así como facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Este es un hermoso artículo sobre la naturaleza del Estado social.
El artículo 33.2 señala expresamente que la función social de los derechos de propiedad privada y herencia delimita su contenido, de acuerdo con las leyes.
El capítulo tercero del título I se intitula “De los principios rectores de la política social y económica”, que constituye una amplia declaración de derechos sociales. Es una verdadera síntesis del constitucionalismo social occidental, y esa declaración antecede a la “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales” del capítulo IV del mismo título.
El título VII se refiere a “Economía y Hacienda”. El artículo 128.1 ordena: “Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”, y el artículo 131.1: “El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”.
El Tribunal Constitucional español, que entre algunas de sus resoluciones más importantes en sus primeros años se encuentran las relacionadas con el Estado social, sostuvo que éste es el elemento básico del mecanismo que se ha de utilizar para restablecer la igualdad vulnerada; que la igualdad de las personas y grupos deben ser reales y efectivas; que en aras de la igualdad real se justifica que, en el ámbito de las relaciones laborales, exista un mínimo de desigualdad formal en beneficio del trabajador; que las conquistas sociales alcanzadas son irreversibles XLI.
19. Existen dos maneras diversas de introducir la concepción del Estado social en la Constitución: a) la alemana, con su enunciación y muy pocos artículos consagrando derechos específicos; o b) la española, en la propia Constitución se incluye una amplia declaración de derechos sociales, y los más importantes aspectos de la intervención del Estado en la economía.
Lo primero que debo asentar es que ambos sistemas han sido exitosos, cada uno en su propio país. El sistema responde a la idiosincrasia de la nación y a la forma de contemplar la Constitución. Al sistema alemán se le ha defendido con los siguientes argumentos: a) la cláusula de Estado social es más que suficiente, porque el ritmo de su práctica es competencia del legislador; b) no hay que despertar deseos irrealizables, piénsese incluso en un proyecto de reformas a la Constitución suiza que sólo intentaba definirlos como mandatos de configuración social al legislador; c) los derechos humanos sociales, que no son auténticos derechos, no tienen mayor eficacia si se les enumera que con la sola enunciación de la fórmula; d) las acciones concretas que tome el Estado en cada caso dependen de los recursos disponibles y de las decisiones políticas sobre las diversas prioridades, y e) si las circunstancias impiden la realización de algunos derechos, “la decepción se resolverá contra un Estado (pródigo) que todo lo había prometido”XLII.
Estoy a favor de que las Constituciones contengan declaraciones de derechos humanos tan amplias como corresponda, por las siguientes razones: a) si bien la cláusula social es un mandato al legislador, lo es también para los poderes ejecutivos y judiciales; b) los poderes públicos deben tener una guía precisa y mínima de cuáles son los derechos sociales que se garantizan y los que están obligados a proteger y que no pueden ser menores a los de esa declaración; c) los poderes públicos conocen con precisión un número importante de sus obligaciones constitucionales y, por otra parte, las personas de sus respectivos derechos; d) las declaraciones de derechos sociales configuran al propio Estado y a su Constitución, como un tipo de Estado y un tipo de Constitución, y se evitan interpretaciones sobre los mínimos sociales que el Estado está obligado a construir; e) los derechos sociales no son promesas ni buenas intenciones, cada día se acepta más que es indispensable dotarlos de una vinculación jurídica directa; f) el Estado está obligado a aplicar una política económico-social que haga realizable esos derechos; al encontrarse consagrados en la Constitución, queda claro que dicha política es un mandato; g) ciertamente se pueden presentar circunstancias que dificulten que, por un periodo, la realización de algunos de esos derechos no sea plena; en ello habrán de intervenir los poderes ejecutivos y legislativos y los grupos sociales involucrados. Es una situación de emergencia, como también puede acontecer con los derechos humanos de carácter individual.
En América Latina, y específicamente en México, en razón de nuestra evolución política y nuestros contextos y circunstancias, la fórmula española es la más adecuada. Es más preciso denominarla la fórmula mexicana, en virtud de que es la que conocemos a partir de 1917 y la hemos enriquecido y fortalecido a través de reformas constitucionales.
VI. Definición de Estado social y sus singularidades
20. Del desarrollo de este artículo considero que es claro cuál es la naturaleza del Estado social o Estado social y democrático de derecho. No obstante, puntualizo con una definición y las principales características de dicho Estado.
Expongo tres definiciones breves que expresan lo mismo con palabras diferentes:
• El Estado social es aquel que se estructura para asegurar el cumplimiento real de los derechos humanos como un conjunto o unidad
• El Estado democrático-social es una forma de Estado para hacer realidad las libertades y los derechos individuales, así como los de la justicia social y los derechos de solidaridad
• El Estado social, democrático y garantista de los derechos humanos es creador y actor del orden económico en interés del bien común
Una definición más precisa puede ser la siguiente: el Estado social se fundamenta en el sistema democrático y en la participación de los grupos sociales; se estructura para intervenir en la economía y en diversos aspectos de la vida social en interés del bien común y en defensa de los derechos humanos, individuales, sociales y de solidaridad. Es un Estado de prestaciones y redistribuidor de la riqueza producida para asegurar a toda la población en general y, en forma especial, a los sectores sociales más desprotegidos, un mínimo de satisfactores económicos, sociales y culturales acordes con la dignidad humana.
Una declaración de derechos sociales, para no ser simplemente un enunciado de buenas intenciones, sin contenido real o material, presupone o exige la edificación del Estado social. Desde este punto de vista el Estado social actual, interventor y de prestaciones, nació en la Constitución de 1917. Si no fuera así, su declaración de derechos sociales no hubiera sido efectiva y, en cierta forma, se comenzó a aplicar desde el comienzo de su vigencia, con omisiones, vicios, defectos, pero constituyó una realidad jurídico-política: el Estado se había transformado para intervenir en la economía, en su visión social y en la protección a los sectores más débiles: los campesinos y los trabajadores.
Ese Estado social evolucionó y se ha perfeccionado tanto en Europa Occidental, como en Estados Unidos y en México, a pesar de todas sus carencias, y especialmente con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial.
No existe Estado social sin la protección efectiva de los derechos de la justicia social, ya sea que éstos estén plasmados en la Constitución, en la legislación o en ambas. En la realidad este último supuesto es el más común.
Las constituciones democráticas de la segunda posguerra mundial contenían pocas cláusulas sociales, más bien constituían obligaciones para el legislador. Las constituciones democráticas de las últimas dos décadas introducen amplias o muy amplias declaraciones de derechos sociales. La fórmula mexicana al respecto está prevaleciendo.
Como bien expresa Javier Pérez Royo, el Estado democrático tiene que convertirse inevitablemente en Estado social, debido a que habrá de atender y dar respuesta a todos los sectores de la sociedad y no sólo a uno o varios de ellos XLIII.
21. En una especie de recapitulación, enuncio las singularidades del Estado social, que son las siguientes:
a) es democrático
b) de efectividad de los derechos humanos
c) interventor
d) redistribuidor de la riqueza
e) protector
f) orientado a la igualdad material
g) de organizaciones
h) de grupos
i) de armonía social
j) de derecho procesal renovado
a) Presupone un Estado democrático que hace suyos los grandes postulados del Estado liberal, plasmados y sintetizados en el mencionado artículo 16 de la Declaración francesa del Hombre y del Ciudadano: respeto a los derechos humanos y separación de poderes, lo que, a su vez, implica la libre y renovada elección de los gobernantes. En consecuencia, el Estado social no puede ser un Estado totalitario, absolutista o dictatorial.
b) Efectividad de los derechos humanos. Es únicamente a partir del aseguramiento de los derechos sociales que los de carácter individual y civil se han hecho efectivos, en virtud de que las libertades, antes de aquéllos, no se respetaban. En esta forma, todos los derechos humanos constituyen una unidad LXIV.
No existe libertad política real si se vive en la pobreza, desempleado y sin prestación social alguna. La seguridad no se agota en su aspecto jurídico, sino es indispensable que se complete en el económico y en el social. El Estado social reconoce y protege a la propiedad privada, pero ésta debe cumplir una función social y es susceptible de que se le establezcan modalidades en bien del interés general. En el caso de México si no se hubiera reconocido este principio hubiera continuado la propiedad semifeudal, el desarrollo de los monopolios y las principales riquezas del país en manos extranjeras.
c) Es un Estado interventor en la vida económica y social, con la finalidad de apoyar a toda la población, pero especialmente a los más desprotegidos. Es un Estado que posee competencias para normar, en cierta medida, a las fuerzas del mercado e impedir que unos cuantos logren beneficios exorbitantes en sacrificio de los demás, como acontece con los monopolios o las prácticas monopólicas. Las tesis de la autorregulación del mercado han conducido a la concentración de la riqueza, la pobreza de grandes sectores y a una sociedad desprotegida frente a los grandes poderes económicos.
Es un Estado interventor, con múltiples competencias para organizar la economía, como el gasto público, la emisión de la moneda, el control de la inflación, la creación de empleos, la política de industrialización, la política de precios a los productos básicos, la política de salarios, la creación de infraestructuras para aumentar la productividad nacional, la modernización de los aspectos rezagados, el equilibrio de la oferta y la demanda globales, la política científico-tecnológica, etcétera.
Asimismo, el Estado interventor tiene a su disposición instrumentos como la planeación democrática y las técnicas modernas de administración.
El Estado social necesita de recursos económicos para poder cumplir con sus fines, y para ello depende en mucho de la situación de la economía y de su crecimiento. Por ello es aceptable que pueda ser propietario de bienes clave para el crecimiento económico y en aras del bien común, como son, entre otros, los hidrocarburos, la energía eléctrica y la nuclear. Son bienes, como dice la Constitución mexicana, propiedad de la Nación, que deben apoyar el manejo de la economía en beneficio de toda la población XLV.
La intervención del Estado en la economía ha ido en aumento durante el siglo XX y en el presente. Veamos el gasto de los gobiernos en proporción al producto nacional bruto en algunos de los Estados democráticos más ricos de la tierra, y en México XLVI:
En relación con México, dicha proporción fue de 30.8% en 1980; 22.6% en 2000, y 23.6% en 2005. El promedio de esa proporción en el sexenio presidencial 1976-1982 fue de 30.1%, y en el siguiente sexenio 1982-1988 fue de 39.1%.
d) Redistribuidor de la riqueza, para lo cual cuenta con dos grandes instrumentos: i) los mencionados por su papel de interventor de la economía, y ii) la política fiscal, que a la vez que le permite allegarse recursos económicos, le posibilita la imposición de mayores cargas fiscales a quienes más riqueza poseen y a quienes más consumen, con lo cual se encuentra en aptitud de realizar una mejor distribución de la riqueza, al utilizar parte de esos recursos en prestaciones sociales.
Además, pueden existir otros mecanismos de redistribución. Algunas Constituciones y legislaciones señalan límites máximos a la posesión de la tierra productiva para impedir los latifundios, y donde éstos existen se indican las maneras como la tierra excedente de esos máximos debe ser repartida.
e) Protector de toda la población, pero primordialmente de los más desamparados y débiles socialmente. Es Estado de prestaciones para que se pueda llevar una existencia digna y protegida, hasta donde es posible, de las circunstancias y avatares de la fortuna; persigue otorgar seguridad a la existencia con el derecho al empleo, con un salario mínimo suficiente, con los seguros de desempleo, de accidentes, de vejez, con sistemas para la protección a la salud, con el derecho a la vivienda, con derechos a los incapacitados a la niñez, con la protección al medio ambiente, al agua potable, con servicios de higiene y alcantarillado, etcétera.
El individuo espera del Estado, dice Forsthoff, ayudas, especialmente durante las crisis que puedan afectarle. “Ningún Estado moderno puede defraudar tales esperanzas sin amenazar con ello su propia existencia; por eso mismo tiene que enfrentarlas y ser un Estado social”XLVII o, como Benda manifiesta, el Estado social se debe concebir como una comunidad continuamente preocupada por el bienestar de su población XLVIII.
El mundo actual -incluida la globalización- nos hace cada día más dependientes del Estado, especialmente en nuestras situaciones problemáticas. El elector es muy sensible a ello. Esta realidad se ejemplifica bien con una expresión de Stephen Walt, profesor de la Universidad de Harvard: cuando septiembre once ocurrió [el ataque a las torres gemelas de Nueva York], nadie telefoneó a Bill Gates o al Instituto de la Sociedad Abierta.
f) Orientado a la igualdad real, lo cual significa que el Estado se preocupa por proporcionar igualdad de oportunidades a su población, lo que no implica que persiga que todas las personas sean iguales, imposibilidad real, social y biológica, sino que la igualdad, derecho de carácter individual, sea material en el sentido de equilibrar las desigualdades, al remover las trabas que, de hecho y de derecho, obstruyen el acceso del mayor número de personas a las mejores oportunidades. El Estado es el corrector de las causas que mantienen la desigualdad de oportunidades, lo cual no lo transforma en el único actor del cambio social o del trabajo económico-social XLIX.
Desde esta perspectiva el acceso a la educación pública, de calidad y gratuita, adquiere toda su trascendencia. Es la mejor manera de otorgar a la persona los instrumentos para la movilidad social de acuerdo con su capacidad, esfuerzo y responsabilidad.
La educación pública es una prestación social. Queda claro que las singularidades del Estado social se imbrican unas con las otras; únicamente se enuncian por separado para su mayor comprensión. En esta singularidad se encuentran también, por ejemplo, las protecciones igualarlo con el patrón, para proteger al elemento débil de la relación.
g) De organizaciones en cuanto la persona participa en las decisiones del Estado a través de las diversas organizaciones en que se agrupa, lo que implica la ciudanización del Estado. Aquellas deben intervenir en la planeación que hace el Estado, en la formulación de los programas sociales y en la política de prestaciones del propio Estado. Las organizaciones representan y defienden los intereses de sus agremiados, son las que negocian con el poder público y con otros poderes; aquél debe arbitrar entre los diversos intereses de las agrupaciones y buscar el interés de todos, el general, o sea, el bien común.
En el Estado social las personas y las agrupaciones no asumen una actitud pasiva de únicamente recibir prestaciones sino participativa al hacer propuestas, discutir y negociar. Esta característica está muy cerca de la del Estado democrático, pero en un estadio no sólo de participación política, sino también de definiciones sociales.
h) De grupos; el Estado social nació para proteger a la persona en cuanto integrante de un grupo social, como en el caso del campesino y del trabajador, que se encuentran entre los más desamparados. Así se configuró el Estado social y así continúa en buena parte, aunque ha evolucionado para extender su protección a toda la población que la necesite, como en el caso de las clases medias, empresarios pequeños y medios; en occidente, cuando menos, han tenido un crecimiento colosal y es indudable que prestaciones como protección a la salud, educación, seguridad social, vivienda y esparcimiento les son indispensables. Es probable que el único sector o grupo que no necesite de la protección del Estado social sea el de ingresos exorbitantes, los más ricos de la sociedad, que siempre constituyen una minoría.
El Estado social nació para remediar la pobreza y la miseria de grandes sectores sociales. En su evolución, en la actualidad, se proyecta hacia el futuro: que ninguna persona carezca de los satisfactores económicos, sociales y culturales suficientes para llevar una vida con dignidadL.
i) De armonía social. En cualquier sociedad siempre se presentan conflictos, éstos no desaparecerán, debido a que los intereses de personas y grupos son diferentes y chocan entre sí, pero no es lo mismo una sociedad en la cual la gran mayoría de la población lleva una vida con satisfactores suficientes a una en la que esa mayoría carece hasta de lo indispensable. No es lo mismo una sociedad estratificada socialmente que una en donde existe la esperanza de la movilidad social, en gran parte en razón de las oportunidades de educación. No es lo mismo una sociedad que vive en la inseguridad política y social que una en la cual el porvenir se contempla con la relativa seguridad que se puede tener en esta existencia.
Por las razones anteriores, en el Estado social se reducen y disminuyen en gravedad los conflictos sociales y se tiende a cierta armonía social, que no conoció el Estado liberal-burgués.
El Estado se convierte en el árbitro de los conflictos sociales y su única finalidad es alcanzar su superación, al cuidar el interés general o bien común, y no el interés de una de las partes.
j) El derecho procesal se transforma para dar cabida a una nueva concepción: la del derecho procesal social con instituciones que se adaptan a las nuevas realidades y a los cambios jurídicos y sociales. Entre esas instituciones se pueden señalar: la carga de la prueba, la suplencia de la queja, las acciones de tutela, de clase, colectivas y la protección de bienes de la colectividad LI.
22. Las sociedades cambian y se modifican. Las exigencias sociales también. El legislador debe estar atento a las nuevas necesidades para darles cauce, para que el Estado social no vaya a deteriorarse en sus finalidades y características, para que continúe siendo un Estado protector en sus diversos sentidos, y para que cada día más resplandezca mejor la justicia social para el mayor número de personas LII. Recuérdese que los derechos humanos son progresivos en su afán de proteger al individuo.
Diversos tratadistas también se han preocupado por resaltar las singularidades del Estado social LIII.
NOTAS Y REFERENCIAS
XXVI. García Pelayo, Manuel, op. cit., t. II, pp. 1662 y 1663.
XXVII. Abendroth, Wolfgang, Forsthoff, Ernst y Doehring, Karl, op. cit., p. 19.
XXVIII. Heller, Hermann, Escritos políticos, Madrid, Alianza Editorial, 1985, pp. 275, 287-288, 290, 299, 301 y 327-332; véase Ruipérez, Javier, “¿La Constitución en crisis? El Estado Constitucional democrático y social en los tiempos del neoliberalismo tecnocrático” en Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 120, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, pp. 146, 147 y 166.
XXIX. Keynes, John Maynard, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, México, Fondo de Cultura Económica, 1974, pp. 328-335. Véase Tello, Carlos, Sobre la desigualdad en México, México, UNAM-Facultad de Economía, 2010, p. 333; García Pelayo, Manuel, op. cit., t. II, pp. 1598 y 1599.
XXX. Jeman, Christopher, The Collapse of Welfare Reforms: Political Institutions. Policy and the Poor in Canada and the United States, Cambridge, Ma, MIT Press, p. 23, citado en Conferencia Interamericana de Seguridad Social. La Seguridad Social en Estados Unidos de América, serie monografías 10, México, Secretaría General de la CISS., 1994, p. 3.
XXXI. Brooks, John G., Compulsory Insurance in Germany, incluiding an Appendix Relating to Compulsory Insurance in Other Countries in Europe, Cuarto Informe Especial del Comisionado del Trabajo, Washington, D.C., Imprenta del Gobierno, 1893, citado en Conferencia Interamericana de Seguridad Social. La Seguridad Social en…, op. cit., p. 4
XXXII. Weber, Adna F., Industrial Accident and Employers, Responsability for their Compensation, Estado de Nueva York, Seventeenth Annual Report of the Bureau of Labor Statistics for the Year 1899, Albany, 1900, citado en: Conferencia Interamericana de Seguridad Social. La Seguridad Social en…, op. cit., p. 4.
XXXIII. Un interesante estudio del Plan Beveridge y el Proyecto de ley del seguro social presentado al Parlamento en 1944 se puede encontrar en: Mingarro y San Martín, José, La Seguridad Social en el Plan Beveridge, México, Editorial Polis, 1946, 272 pp.; véanse especialmente las pp. 71 y ss. En su estudio, Beveridge contempla para ciertas prestaciones un campo de aplicación personal de naturaleza universal; es decir, para toda la población. De esta manera, según Dupeyroux, “este célebre estudio cimienta el principio de una extensión de la seguridad social a la totalidad de la población: aparece la idea de un derecho de cada individuo a la seguridad social, derecho que será consagrado en diversas declaraciones internacionales” en Dupeyroux, Jean-Jaques, Droit de la sécurité sociale, Dalloz, París, 1993, p. 52. Por otro lado, el sistema propuesto por Beveridge introduce varios aspectos novedosos que le dan nuevas características a la protección social:
a. Se reconoce el principio de solidaridad y ciertas prestaciones se otorgan sin mediar una cotización.
b. El principio de universalidad se aplica para ciertas eventualidades, al procurar así una protección social para el conjunto de la población.
c. El seguro social y la asistencia son utilizadas simultáneamente y de manera coordinada.
d. Existe una sola entidad administrativa.
e. La existencia de un solo ente administrativo contribuye a la simplificación de la administración y en una disminución de costos en el manejo de la misma.
XXXIV. Pérez Royo, Javier, “La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Estado Social” en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, año 4, núm. 10, 1984, p. 157
XXXV. Benda, Maihofer, Vogel et al., Manual de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2001, pp. 521 y 526.
XXXVI. Schwabe, Jürgen, Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes, México, Konrad Adenauer Stiftung, 2009, pp. 471-476
XXXVII. Existe en la teoría económica una diferencia entre el Estado interventor -Keynes- y el Estado regulador -Aglietta y Boyer-. Aglietta, Michel, Regulación y crisis del capitalismo. La experiencia de los Estados Unidos, México, Siglo XXI, 1986, 344 pp., demostró que todas las economías, incluso las que se dicen más liberales, se encuentran sujetas a una necesaria regulación.
XXXVIII. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, México, Editora Nacional, 1961, pp. 147-149.
XXXIX. García Pelayo, Manuel, op. cit., t. II, p. 1664.
XL. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2005, pp. 192 y 193.
XLI. Ibidem, pp. 193 y 194; Pérez Royo, Javier, La doctrina del Tribunal Constitucional…, op. cit., pp. 177 y 178.
XLII. Benda, Maihofer, Vogel et.al., op. cit., pp. 546 y 547.
XLIII. Pérez Royo, Javier, Curso de…, op. cit., p. 192.
XLIV. Para Robert Alexy los derechos sociales no pueden verse como obstáculos de la libertad, ni de los derechos civiles y políticos, en virtud de que los derechos sociales también se fundan en la libertad, pero en la real que fue la idea de von Stein. Los derechos civiles y políticos deben asegurar la igualdad jurídica, mientras que los derechos sociales deben asegurar la libertad fáctica, la que implica una existencia digna, con suficientes satisfactores sociales, económicos y sociales; “Derechos sociales fundamentales”, en Carbonell. Miguel, Cruz Parcero, Juan y Vázquez, Rodolfo, Derechos sociales y derechos de las minorías, México, Porrúa y UNAM, 2000, pp. 71-74. Así mismo para Carlos Santiago Nino los derechos sociales son una extensión de los derechos individuales. Nino, señala varias confusiones en las que suelen incurrir algunos ideólogos del liberalismo conservador para oponerse a los derechos sociales: en primer lugar, creer que el orden del mercado es espontáneo y por tanto suponer el adelgazamiento del Estado. En segundo lugar, considerar que la autonomía está constituida por condiciones negativas como la no interferencia de terceros, y olvidar que la autonomía requiere derechos para exigirla. En tercer lugar, presentar la distinción entre condiciones normativas y materiales de la libertad como una jerarquía, en donde el principio formal de libertad prima sobre la libertad material, confusión en la que suelen caer también algunos análisis marxistas, “Sobre los derechos sociales”, en la misma obra citada en esta nota, pp. 137-142.
XLV. Ruipérez, Javier, op. cit., pp. 167-169; véase Bonavides, Paulo, Do Estado liberal ao Estado social, São Paulo, Brasil, Malheiros editores, 2001, pp. 203 y 204
XLVI. Los datos están tomados de The Economist, 19 de marzo de 2011, p. 4. En relación con México los datos los localicé en INEGI, Estadísticas históricas de México, 2009, México, INEGI, 2010, p. XIII, y en Cabrera Adame, Carlos Javier, “Gasto Público (1982-2006)”, en Cordera, Rolando y Cabrera Adame, Carlos Javier, El papel de las ideas y las políticas en el cambio estructural de México, México, UNAM y Lecturas del Trimestre Económico, num. 99, FCE, 2008, pp. 139-140, 147, 150, 155 y 158.
XLVII. Abendroth, Wolfgang, Forsthoff, Ernst y Doehring, Karl, op. cit., p. 53.
XLVIII. Benda, Maihofer, Vogel et.al., op. cit., p. 552.
XLIX. Vanossi, Jorge Reinaldo A., El Estado de Derecho en el constitucionalismo social, Buenos Aires, EUDEBA, 2000, pp. 520 y 521.
L. Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho Constitucional, México, Porrúa y UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, pp. 28 y 29.
LI. Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, México, UNAM y Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2004, p. 775.
LII. Benda, Maihofer, Vogel et.al., op. cit., pp. 533-534.
LIII. Entre ellos se pueden mencionar a García Pelayo, Manuel, op. cit., t. II, p. 1657; Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid, Trotta, 2001, pp. 54-56; Carbonell, José, “Estado de bienestar” en Diccionario de Derecho Constitucional, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 229.
| Jorge Carpizo (1944-2012) Fue Rector e Investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México; estuvo adscrito al Instituto de Investigaciones Jurídicas, donde se desempeñó como Director. Fue Presidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional; Investigador Nacional Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores; Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (1990-1993) y Secretario de Gobernación |
