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El reto de modificar comportamientos

por Guillermo Cejudo

Cintillo JULIO2016

La corrupción es el segundo problema que más preocupó a los mexicanos durante el año pasado (sólo después de la inseguridad)


De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), desarrollada y publicada por el INEGI en mayo de 2016, la corrupción es el segundo problema que más preocupó a los mexicanos durante el año pasado (sólo después de la inseguridad). No es una preocupación en abstracto o sin fundamento; esta encuesta muestra que, en 2015, 12,590 habitantes de cada 100 mil se vieron afectados por actos de corrupción, mientras que 30,097 de cada 100 mil tuvieron experiencias de corrupción en la realización de trámites, pagos y solicitudes de servicios públicos, así como en otro tipo de contactos con servidores públicos en áreas urbanas.

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No sorprende, entonces, que 62% de las personas encuesta- das hayan calificado de forma negativa el desempeño del Ejecutivo federal en el combate a la corrupción durante 2015 (Parametría, 2016), ni que México ocupe la posición 95 —junto con Armenia, Mali y Filipinas— de un total de 165 países, en el Índice de Percepción de la Corrupción 2015, publicado por Transparencia Internacional (donde la primera posición la ocupa el país en donde menos corrupción se percibe y la 165 el país donde se percibe más).

Revertir esta situación supone un gran reto, pues requiere que el comportamiento corrupto se vuelva la excepción. La pregunta obvia es qué se necesita para lograrlo, y la respuesta tiene dos vías: la primera busca hacerse cargo de la falta de mecanismos de vigilancia eficaces y la segunda concibe la corrupción como un problema de acción colectiva.

La primera perspectiva está anclada en la premisa de que tanto funcionarios como ciudadanos incurren en prácticas corruptas porque hacerlo no les supone ninguna sanción. De ahí que una de las grandes apuestas burocráticas en los últimos años haya sido fortalecer dichos mecanismos: crear nuevos órganos y disposiciones legales a partir de los cuales un conjunto de civiles o funcionarios tiene la responsabilidad de vigilar a otros funcionarios (i.e. auditores internos o contralores externos).

 La construcción del Sistema Nacional Anticorrupción va en este sentido, pero limitar la solución a este tipo de mecanismos es equivalente a pensar que las disposiciones legales (tanto en términos de sanciones, como de la reglamentación del funcionamiento de los órganos de vigilancia o auditoría) se vuelven, en automático, una realidad. Por más obvio que parezca, la sola modificación de una ley no garantiza ni la sujeción de los políticos y funcionarios a ella, ni la apropiación de los valores y las prácticas que ésta promueve por parte de los ciudadanos.

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No sólo se trata de crear un conjunto de normas y obligaciones que anuncien fuertes sanciones si se actúa de cierta forma, sino de romper la visión de que el comportamiento esperado es el de la transacción con corrupción. De lo contrario, los esfuerzos y recursos seguirán siendo invertidos en crear mecanismos para identificar funcionarios o transacciones corruptas y sancionarlas. Y, como se ha visto, éstos no impedirán que el nuevo funcionario que ocupe el lugar del funcionario sancionado sea igualmente corrupto, o que la nueva transacción que se lleve a cabo sea en la misma lógica.

La segunda vía a partir de la cual se ha buscado atender el problema de la corrupción consiste en concebir la corrupción como un problema de acción colectiva más que como una falta de supervisión. Actualmente existen muchos espacios en los cuales, en la interacción entre funcionarios o entre funcionarios y ciudadanos, el comportamiento esperado es el comportamiento corrupto. En el otorgamiento de licencias para la apertura de un restaurante, la construcción de obras en cualquier municipio o la asignación de plazas de no pocos espacios del sector público se da por sentado que debe existir algún acto de corrupción. En pocas palabras, en México no contamos con un conjunto de comportamientos en donde la corrupción es una anomalía, sino exactamente lo contrario.

Modificar la expectativa de un comportamiento corrupto al momento de realizar trámites, solicitar servicios o interactuar con funcionarios públicos es una labor complicada, pero posible. La evidencia en este país es muestra de ello. Después de muchos años durante los cuales el comportamiento esperado era que la gente no utilizara el cinturón de seguridad para conducir, o que los automovilistas manejaran bajo la influencia del alcohol, se logró que la expectativa de cómo deben desarrollarse estas actividades sea la opuesta.

Ambas perspectivas, tanto la que concibe el problema de la corrupción como una falla de nuestras instituciones, como la que la ve como un problema de acción colectiva, son válidas y deben ser complementarias (Persson, Rothstein y Teorell, 2013). En realidad, el reto consiste en poder convertir las aspiraciones normativas que se encuentran actualmente en discusión en una realidad: en un gran conjunto de rutinas, prácticas y procedimientos que modifiquen la expectativa de que el comportamiento propio tanto de funcionarios como de ciudadanos es el comportamiento corrupto.

Para ello se requiere una serie de componentes que actúen de manera conjunta y articulada. El componente legal es indispensable, pero es sólo una parte del conjunto: es necesario pensar en el resto de los componentes que están en juego al momento de intentar combatir la corrupción. Cuando se piensa en un Sistema Nacional Anticorrupción en realidad se está hablando de un conjunto de componentes que se deben accionar eficaz y simultáneamente; se trata de poner en marcha, a un tiempo y de forma efectiva, los componentes de transparencia, auditoría, evaluación y otros tantos, con el objetivo de que cada uno funcione adecuadamente, de lo contrario, el sistema para combatir la corrupción en su conjunto no logrará el fin para el que fue creado. Se requiere un sistema que permita que cuando alguien sea detectado cometiendo un comportamiento corrupto se detone una investigación y que, de ser el caso, eventualmente resulte en una sanción.

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Frente a esto, es importante situar en una justa dimensión la eficacia de los distintos mecanismos que conforman cada uno de los componentes que intervienen en el combate a la corrupción. La transparencia de la información, por ejemplo, no es en sí misma un antídoto contra la corrupción; cuando los procedimientos y normas que regulan los trámites y servicios que presta el gobierno son transparentes y accesibles para el ciudadano, el margen de discrecionalidad de los funcionarios encargados para llevarlos a cabo se reduce, y con ello la oportunidad para la corrupción, pero de nada sirve que la información sobre dichos procedimientos sea pública si los instrumentos para detectar y sancionar irregularidades en éstos no funcionan.

Lo anterior quiere decir que no solamente importan la cantidad o calidad de la información disponible, ni los medios para hacerla accesible, sino los mecanismos que se detonan al hacer uso de esa información. En otras palabras, la información disponible será tan útil para combatir la corrupción como la capacidad de respuesta de las instituciones que conforman el sistema anticorrupción. Mayor o menor información importa para combatir la corrupción en la medida en la que el resto de los instrumentos construidos para ese fin sean funcionales y eficaces.

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BIBLIOGRAFÍA:

I. INEGI (2016) Resultados de la Tercera Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015. Boletín de prensa núm. 246/16. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2016/especiales/ especiales2016_05_01.pdf

II. Parametría (2016) Mexicanos no aprueban el desempeño en el combate a la corrupción. Disponible en: http://www. parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4865#.V0jFs2vZNQg.twitter

III. Persson, A., Rothstein, B. y Teorell, J. (2013), Why Anticorruption Reforms Fail Systemic Corruption as a Collective Action Problem Governance, 26: 449–471.

IV. Transparency International (2015) Índice de Percepción de la Corrupción 2015. Disponible en: http://transparencia.org.es/wp content/uploads/2016/01/tabla_sintetica_ipc-2015.pdf

Guillermo Cejudo
Secretario Académico del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

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