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Hacia una verdadera política de mitigación

por Pablo Ruiz Nápoles

El cambio climático es resultado de las concentraciones atmosféricas de los llamados Gases de Efecto Invernadero (GEI). Estos gases son elementos constitutivos de la atmósfera de origen natural o antropogénico que absorben y emiten la radiación solar reflejada por la superficie de la Tierra, la atmósfera misma y por las nubes. Esta propiedad produce el “efecto invernadero”. Los gases que producen este efecto, llamados GEI, son primariamente producidos por la quema de combustibles fósiles en la industria; la agricultura; la ganadería; el cambio de uso de la tierra; la producción de materiales como el cemento; y la quema de basura.


Las políticas de mitigación respecto del cambio climático son aquellas que reducen las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentan su absorción o captura. Pero lo importante en la mitigación no es sólo la reducción en la intensidad de las emisiones de GEI (es decir, las emisiones por unidad de producto), sino también la reducción en el nivel absoluto de las emisiones.

En general, las políticas de mitigación tienen como objetivo la reducción del consumo de combustibles fósiles y su sustitución hacia fuentes bajas en carbón o la captura del carbón proveniente de las emisiones y su absorción o almacenamiento. Por lo tanto, los factores que se deben atender son los que ocasionan este consumo de combustibles fósiles. Estos factores son principalmente la dinámica poblacional; la urbanización; el crecimiento de la producción y el consumo; la eficiencia energética y las tendencias de innovación tecnológica; así como la estructura económica en cada país. Todos estos factores se relacionan de un modo u otro con la actividad económica entendida en un sentido amplio: la producción, el comercio, el consumo y la inversión.

A fin de diseñar un escenario de mitigación desde un punto de vista económico, es necesario identificar aquellos sectores productivos o ramas que directa o indirectamente generan emisiones de GEI, y que, por lo tanto, se convierten en sectores que requieren atención especial, éstos son sectores clave para la mitigación. Esta perspectiva podría ser considerada una perspectiva del lado de la oferta. Hay también una perspectiva del lado de la demanda que tiene que ver con el consumo, la inversión y la exportación. Ambas pueden y deben ser objeto de acciones de política de mitigación.

Además, los impactos de la mitigación del cambio climático están distribuidos en forma desigual entre los sectores y dependen del uso directo o indirecto de combustibles fósiles en todos y cada uno de los sectores o ramas de la economía. En suma, los costos económicos de la mitigación del cambio climático dependen en esencia tanto de las intensidades de uso de energía de los sectores económicos, como del valor absoluto de sus correspondientes emisiones de GEI. Ambas cosas están asociadas a las características tecnológicas de sus respectivos procesos productivos.

Obligación ineludible de los gobiernos

En la esfera de la producción, las políticas de mitigación se centran en la introducción de tecnologías de reducción o abatimiento de la emisión de GEI. En algunos casos estas tecnologías son específicas para cada sector, aunque en la práctica, sin embargo, puede haber diferencias tecnológicas significativas entre empresas de un mismo sector.

Para inducir entre los productores de bienes y servicios un cambio tecnológico que reduzca las emisiones de GEI los gobiernos tienen una variedad de instrumentos y medidas de política a aplicar: programas orientados al mercado; medidas regulatorias; acuerdos voluntarios; impulso a la Investigación y Desarrollo (I y D) en áreas específicas; y medidas de apoyo en infraestructura. Tanto el IPCC como la OCDE consideran que no se puede aplicar sólo un instrumento o medida, sino que se debe adoptar un conjunto de medidas de acuerdo con las condiciones nacionales, regionales y locales.

La naturaleza del problema del cambio climático impide que los mecanismos del mercado por sí solos puedan resolverlo. Entre las dificultades que se encuentran hay una amplia serie de imperfecciones de mercado que proliferan en todas las economías del mundo, grandes y pequeñas. Otra dificultad no menos importante es que en la práctica las innovaciones tecnológicas orientadas a reducir la contaminación sólo ocurren cuando el Estado participa activamente en su promoción. Finalmente está el problema de la distribución desigual de los costos de la mitigación que crea o acentúa desigualdades preexistentes dentro o entre regiones y países, que obliga a la acción de los Estados para prevenirlas o compensarlas.

Por todas estas dificultades de los mercados es una obligación ineludible de los gobiernos la de instrumentar políticas de Estado que complementen o sustituyan a los mecanismos del mercado cuando éstos no funcionan correctamente o con la rapidez suficiente para hacer efectivas las políticas de mitigación del cambio climático.

Las políticas basadas primordialmente en el mercado libre dan resultados no eficientes, inequitativos, insuficientes o tardíos por imperfecciones de la competencia. Es decir, en esta área es común la “falla del mercado”, lo que implica la necesidad de participación directa e indirecta del Estado en la aplicación de medidas que induzcan los cambios tecnológicos que se requieren en las áreas que se requieren con oportunidad y eficiencia.

Se necesita un gran cambio tecnológico

Aunque México no es un emisor importante de GEI (1.5% del total mundial, según los inventarios del Instituto Nacional de Ecología), el gobierno mexicano ha suscrito todos los acuerdos internacionales orientados a la reducción de las emisiones. En esa misma dirección diversas Secretarías de Estado, destacadamente la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, han realizado estudios sobre el tema y elaborado reportes oficiales para las agencias de las Naciones Unidas referentes a los esfuerzos en materia de políticas de mitigación del Cambio Climático realizados en México por parte del gobierno.

Algunos de los estudios relacionados con la emisión de GEI han enfatizado en la importancia del análisis sectorial de la economía para detectar las ramas económicas específicas que son emisoras principales de este tipo de gases, tanto en términos absolutos como relativos, y se ha podido identificar que son las ramas del sector energético las que más emisiones emiten y las que por su capacidad de difundir influencias sectoriales estimulan indirectamente las emisiones de GEI del resto de las ramas económicas.

Una causa inmediata de las emisiones de GEI es el aumento de la producción. En consecuencia, si se quiere crecer produciendo menos emisiones es necesario llevar a cabo una verdadera política de mitigación, la cual debe consistir en un gran cambio tecnológico en todas las ramas del sector energético y las asociadas a los servicios de transporte.

El sector energético y el del transporte son en México y en otros países los que requieren el cambio tecnológico de mayor profundidad para abatir la emisión de GEI, y los que, a su vez, difundirán sus efectos favorables con mayor fuerza que otros sectores al resto de la economía. La propiedad estatal de las dos grandes empresas productoras de energía hace favorable la introducción de estos cambios, reduce los costos económicos y políticos y facilita el control y la coordinación de las acciones.•

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