Domingo, 01 Mayo 2016 00:00

Un balance a mitad del camino, planeación y evaluación del Desarrollo Social en México

Escrito por Saúl Arellano
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 La planeación en México tiene como  fundamento jurídico el Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En él se establece que: “el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación…

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la Ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al Plan y los pro- gramas de desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración federal"I

Frente a esta disposición constitucional, es importante señalar que a pesar de que el primer párrafo citado fue reformado en el año 2013, esta reforma no recuperó el contenido, sentido y amplitud de la reforma previa al Artículo primero constitucional, la cual entró en vigor en junio de 2011, relativa a los derechos humanos y el alcance de los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano.

Desde esta perspectiva, es importante señalar que el propio Artículo 26 de la Constitución establece la creación de dos Organismos Constitucionales Autónomos. El primero de ellos, considerado en el “Apartado B” del citado artículo, es el Instituto Nacional de Estadística y Geografía  (INEGI), el cual es el responsable de coordinar al Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, cuyos datos, señala el Artículo, “serán considerados como oficiales”II.

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Adicionalmente, el Artículo 26 establece que los datos generados por el Sistema Nacional de Información “serán de uso obligatorio para la Federación, los estados, los municipios y las demarcaciones del Distrito Federal (hoy Ciudad de México)”.

Por otra parte, el “Apartado C” del Artículo 26 establece que el Estado contará también con un Órgano Autónomo, denominado como “Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social”, y al cual le es asignada la facultad de medir la pobreza y evaluar los Programas, Objetivos, Metas y Acciones de la Política de Desarrollo Social, además de emitir recomendaciones al respectoIII.

Es importante destacar que en un sentido estrictamente jurídico, el Estado mexicano cuenta con una poderosa estructura constitucional para garantizar un proceso de planeación apegado a los criterios de racionalidad, pero también, tal y como se encuentra considerado en el Artículo 1º constitucional, a la “plena garantía de los derechos humanos”.

Plan Nacional de Desarrollo y el Desarrollo Social

Los Objetivos, Estrategias y Acciones para el Desarrollo Social en México tienen como referente superior el contenido del Plan Nacional de Desarrollo (PND 2013-2018), el cual está articulado a partir de cinco ejes temáticos, más tres “ejes transversales”. Los primeros son: 1) México en Paz; 2) México incluyente; 3) México con educación de calidad; 4) México Próspero; 5) México con responsabilidad global. Los ejes transversales son: a) Programa para democratizar la productividad; b) Programa para un Gobierno cercano y moderno, y c) Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación contra las Mujeres. El Eje 2, titulado “México Incluyente”, tiene un “Plan de Acción” cuya propuesta central es la siguiente: “un México Incluyente plantea una política social de nueva generación. Es decir, una política enfocada en alcanzar una sociedad de derechos ciudadanos y humanos plenos”IV. La prioridad establecida en este capítulo es, además: “la prioridad será integrar una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad de oportunidades”V. En general, este apartado incluye un conjunto de objetivos para el desarrollo social que por su relevancia se retoman de manera textual:

1) En primer lugar, se busca garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población. Esto implica asegurar la alimentación y nutrición adecuadas de los individuos en condición de extrema pobreza o con carencia alimentaria severa.

2) En segundo término, se propone transitar hacia una sociedad equitativa e incluyente. Para lograrlo, se plantea generar esquemas de desarrollo comunitario con un mayor grado de participación social

3) Se fomentará el bienestar de los pueblos y comunidades indígenas a través de una revisión a fondo del diseño y la instrumentación de los programas enfocados a su beneficio, y de la operación de los fondos destinados a su desarrollo económico y social.

4) Se buscará asegurar la vigencia efectiva de los derechos de las personas con discapacidad y contribuir a su desarrollo integral, lo que transita por su inclusión al mercado de trabajo y la dinámica social, además de impulsar, con el apoyo de los medios de comunicación y la sociedad civil, estrategias que coadyuven a transformar la actual cultura excluyente y discriminatoria en una abierta a la tolerancia y la diversidad.

5) En materia de salubridad, el objetivo es asegurar el acceso a los servicios de salud.

6) Adicionalmente, se plantea ampliar el acceso a la seguridad social para evitar que problemas inesperados de salud o que movimientos de la economía puedan interrumpir historias de desarrollo personal.

7) Se plantea dar impulso a soluciones de vivienda dignas, así como al mejoramiento de espacios públicos. En específico, la Política Nacional de Vivienda consiste en un nuevo modelo enfocado a promover el desarrollo ordenado y sustentable del sector, a mejorar y regularizar la vivienda urbana, y a construir y mejorar la vivienda rural.

8) En términos de igualdad de género, un México Incluyente también plantea reducir la brecha entre mujeres y hombres en materia de acceso y permanencia laboral, así como desarrollar y fortalecer esquemas de apoyo y atención que ayuden a las mujeres a mejorar sus condiciones de acceso a la seguridad social, su bienestar y su autonomía económica.

9) Por otro lado, se propone reducir la informalidad y generar empleos mejor remunerados a través de una legislación laboral y políticas de seguridad social que disminuyan los costos que enfrentan las empresas al contratar a trabajadores formales.

10) La idea de un gobierno cercano y moderno permea en un México incluyente, principalmente a través de políticas sociales que promueven la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Esto incluye desarrollar políticas públicas con base en evidencia estadística, cuya planeación utilice los mejores insumos de información y evaluación, así como las mejores prácticas a nivel internacional.

Estas 10 propuestas generales están alineadas con los indicadores de la Medición Multidimensional de la Pobreza que presenta bienalmente el CONEVAL; es decir, se trata de acciones para las cuales ya existen indicadores, los cuales fueron recogidos en el Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2013-2018. Por esta razón llama doblemente la atención que los objetivos centrales planteados en el PND se encuentren centrados en la reducción de la pobreza multidimensional extrema, a saber:

a)  Carencias de la población en pobreza extrema Inseguridad alimentaria, entendida exclusivamente en el marco de los hogares con población en pobreza multidimensional extrema y que padezcan

b) Inseguridad alimentaria, entendida exclusivamente en el marco de los hogares con población en pobreza multidimensional extrema y que padezcan algún grado de inseguridad alimentaria

 ¿Cómo vamos en el cumplimiento de los Objetivos del PND?

8-2La rendición de cuentas en México, así como la transparencia relativa a las acciones gubernamentales, es incipiente. En términos de evaluación del desempeño gubernamental se tienen dos experiencias institucionales relevantes: las evaluaciones que por mandato constitucional y legal lleva a cabo el CONEVAL, y las evaluaciones que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación. Han transcurrido ya 42 meses desde que inició su gestión la Administración Federal 2012-2018 y este mes (mayo 2016) se cumplen tres años de la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, ante lo cual resulta pertinente hacer un balance sobre cuánto se ha avanzado en el cumplimiento de los objetivos establecidos en los documentos oficiales. Sobre este particular es importante decir que los indicadores utilizados son sumamente limitados en su alcance y misión. Esto, porque no es justificable que se plantee únicamente la reducción de la vulnerabilidad por inseguridad alimentaria de la población en extrema pobreza, más aún a la luz de los nuevos Objetivos del Desarrollo Sostenible, los cuales comprometen al país a la erradicación de la pobreza en todas sus formas.

Los resultados obtenidos son apenas incipientes. Para mostrarlo se presentan a continuación los indicadores disponibles relativos a los objetivos planteados en el PND.

1. Asegurar una alimentación y nutrición adecuadas

El lenguaje utilizado en el PND no responde estrictamente a una visión integral de derechos. En este caso, en lugar de plantear la garantía plena del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria, se limita a proponer la reducción del hambre en los hogares en pobreza extrema.

Lo primero que debe señalarse en ese sentido es que, de acuerdo con los datos oficiales sobre la pobreza en el país, hay un severo estancamiento. En efecto, los datos del CONEVAL muestran que en 2010 el 46.1% de la población era pobre; mientras que en 2014 el indicador pasó a 46.2%.

Al respecto debe señalarse que, si bien en términos relativos puede considerarse una pobreza constante, en números absolutos estos datos implican un incremento de personas en pobreza de 52.8 millones en 2010 a 55.3 millones en 2014.

En términos del indicador del PND, es importante decir que el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema disminuyó de 11.3% de la población en 2010 a 9.5% en 2014; es decir, una reducción absoluta de 13 millones de personas en 2010 a 11.4 millones en 2014.

Sin embargo, la reducción más relevante de personas en situación de pobreza extrema se presentó entre los años 2010 y 2012, mientras que entre 2012 y 2014 la reducción fue de sólo 90 mil.

           Evolución de la pobreza, 2010-2014 en México 

 

8-G1

Otro dato a destacar es que el indicador relativo a la población vulnerable por carencia de acceso a la alimentación tampoco muestra avances relevantes. De acuerdo con los datos del CONEVAL, en el año 2010 había un 24.8% de la población en esta condición; en 2010 la cifra descendió a 23.3%; y en 2014 se ubicó en 23.4%

Se podría argumentar que los datos del CONEVAL están referidos al año 2014; sin embargo, el INEGI incluyó en la Encuesta Intercensal, 2015, un módulo relativo a las condiciones de alimentación en el país en el que destaca que en los hogares en donde hay niñas, niños y adolescentes, al menos el 19% tuvo limitaciones para comer adecuadamente a falta de dinero.

Este indicador permite dar cuenta e inferir que la problemática sigue siendo sumamente grave, y que el impacto de las políticas públicas en esta materia es reducido.

% de niñas, niños y adolescentes con limitación de acceso a la alimentación por falta de dinero en los últimos tres   meses 

 8-G2

En lo relativo a las condiciones de seguridad alimentaria, los indicadores oficiales muestran que el porcentaje de quienes se encuentran en condiciones de inseguridad alimentaria severa ha tenido una muy leve reducción entre los años 2010 y 2014, al haber pasado del 10.8% de la población al 9.9%; en ese mismo sentido, el indicador general relativo a las condiciones de seguridad alimentaria muestra una muy ligera mejoría al haber pasado de 55.7% de la población en seguridad alimentaria en el año 2010, a un 57.5% en 2014.

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En números absolutos las cifras son preocupantes: en 2010 había 12.4 millones de personas en inseguridad alimentaria severa; para 2014 la cifra disminuyó a 11.9 millones; empero, en 2012 el dato era de 11.3 millones de personas; es decir, entre 2012 y 2014 incrementó el número de personas en inseguridad alimentaria severa.

En lo que respecta a la inseguridad ali- mentaria moderada, el número en 2010 era de 16.1 millones de personas; en 2012 se ubicó en 16 millones; y en 2014 regresó nuevamente a 16.1 millones.

Evolución de las condiciones de seguridad alimentaria en México 2010-214

                                             (millones de personas)

8-G3

 2. Una sociedad equitativa e incluyente

8-3El segundo objetivo planteado en el PND es lograr una sociedad equitativa e incluyente; para este objetivo es difícil encontrar un indicador apropiado, pues se refiere en general a disminuir la desigualdad. México es considera, en ese sentido, como uno de los países más desiguales de América Latina, y como uno de los tres más desiguales al interior de la OCDE.

De acuerdo con el CONEVAL, el ingreso total per capita de las personas ha tenido un incremento ínfimo en los últimos años. En efecto, con precios deflactados a agosto de 2014, entre 2010 y 2014 el ingreso promedio de las personas ubicadas en el Decil I pasó de 380.02 pesos men- suales a 455.6 pesos mensuales. En con- traste, el ingreso promedio mensual de quienes forman parte del Decil X creció de 13,523.58 pesos a 13,710 pesos.

Como puede verse, hay una diferencia de 29.7 veces más ingresos (en promedio) entre quienes forman parte del Decil X y quienes forman parte del Decil I; esto se traduce, de acuerdo también con el CONEVAL, en un Coeficiente de Gini de .503, indicador mayor al de 2012, el cual se ubicó en .498.

Esta desigualdad se expresa en prácticamente todos los ámbitos y espacios de la vida social, en la cual, como se observa en los indicadores, no se tiene ningún avance relevante.

Es interesante observar que, tomando como referencia el valor del Coeficiente de Gini calculado para México por la Comisión Económica para América Latina, la variación y reducción entre 2000 y 2018 sería realmente marginal, de continuar la tendencia actual. En el mejor escenario, en el año 2018 tendría un valor cercano a .462 y en el peor, un valor de .530. El valor esperado es de 0.494.

         Evolución y proyección del coeficiente de Gini, 2000-2014

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3. Fomentar el bienestar de los pueblos y comunidades indígenas

8-0Los datos del CONEVAL muestran que las condiciones de vida de las personas hablantes de lenguas indígenas son dramáticas. En contraste con lo que ocurre entre la población no indígena, entre ellos sólo el 3.2% del total son considerados como no pobres y no vulnerables; es decir, el 96.8% del total son pobres o enfrentan al menos alguna de las formas de vulnerabilidad medidas por el CONEVAL.

Al igual que entre otros grupos de población, los datos tuvieron un retroceso entre los años 2012 y 2014, al haber pasado de 76.8% de personas hablantes de lenguas indígenas en condiciones de pobreza, a 78.4%. Una tendencia similar se encuentra en lo relativo a la pobreza extrema, la cual pasó del 38% al 39.9% entre este grupo de población; es decir, un indicador cuatro veces superior al registrado como promedio nacional.

Condiciones de pobreza y carencias sociales entre las personas hablantes de lenguas indígenas 

8-G5

4. Asegurar la vigencia efectiva de los derechos de las personas con discapacidad

Las personas con alguna discapacidad son otro de los grupos históricamente discriminados y marginados. En la medición multidimensional de la pobreza del CONEVAL los datos muestran no sólo rezagos, sino también retrocesos relevantes, lo cual contribuye a profundizar las condiciones en que viven.

Sin duda, el dato más duro es el relativo al incremento progresivo del porcentaje de personas con discapacidad en condición de pobreza, pues mientras que en el año 2010 era de 50.2%, para 2012 creció a 51.2%, llegando en 2014 a 51.4%. Destaca también que en el periodo de 2012 a 2014, el porcentaje de personas en pobreza extrema se mantuvo intacto.

Condiciones de pobreza y carencia de las personas con alguna discapacidad, México 2010-2014

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5 y 6. Asegurar el acceso a los servicios de salud y a la Seguridad Social

Los Objetivos planteados en el PND respecto del acceso a la salud y la seguridad social tienen quizá, junto con los datos relativos a los indicadores sobre la vivienda, los mayores avances en los últimos años. En efecto, en materia de acceso a servicios de salud, el porcentaje de personas vulnerables por carencia de este servicio se redujo de 29.2% en 2010 a 18.2% en 2014.

En lo que respecta al acceso de seguridad social la reducción ha sido más lenta y estadísticamente no es significativa, pues pasó del 60.7% en 2010 a 58.5% en 2014. Este hecho lleva a que, en números absolutos, el número de personas sin seguridad social se haya elevado de 69.6 millones de personas en 2010, a 70.1 millones en 2014.

 Evolución de los indicadores relativos al acceso a la salud y la seguridad social 

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La tendencia al incremento de la población afiliada a servicios de salud continúa, pues, de acuerdo con los datos del INEGI presentados a través de la Encuesta Intercensal, 2015, la no cobertura de instituciones de salud es de 17.5% de la población nacional. Aun con esta disminución, el número absoluto de personas sin cobertura de salud asciende a 20,917,881 personas.

7. Vivienda digna

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Uno de los diagnósticos mayormente reiterados respecto de la inversión pública para el desarrollo social es el relativo a la incongruencia entre los índices de marginación existentes en las entidades y municipios y los montos asignados a través del Ramo 33. Así lo han demostrado tanto el CONEVAL como la Auditoría Superior de la Federación en diferentes análisis.

Con esta consideración es válido decir que los avances en la superación del rezago y la marginación social son muy lentos, sobre todo si se compara con las sumas de dinero destinadas a la infraestructura social. En ese sentido, Fernando Cortés y Delfino Vargas han demostrado también que la marginación, aunque se ha reducido en los indicadores relativos a la vivienda, en términos relativos se ha mantenido inmóvil en los últimos años. En efecto, los municipios más marginados en la década de los 90 seguían siendo los de mayor marginación en 2010VI.

La realidad mostrada por Vargas y Cortés no es distinta a la que resulta de los indicadores presentados en la Encuesta Intercensal. De manera agregada, destaca que en 2015 únicamente el 78.4% de las viviendas del país tenían agua en su interior; hay un 21.6% más que la tienen en el terreno de su vivienda, pero no dentro de su construcción; y hay un 5.10% que tiene agua sólo por acarreo.

 

8-G8

Como se observa en la tabla previa, hay enormes desigualdades entre los ámbitos urbanos y rurales, pues en las localidades de menos de 2,500 habitantes la disponibilidad dentro de la vivienda es de únicamente el 46.7% (6.95 millones de viviendas), mie tras que en 53.27% de los casos se cuenta con agua en el terreno, pero no en el área construida.

Hay además, según los datos del INEGI, 1.33 millones de viviendas con piso de tierra. Considerando que cada una de ellas tie- ne en promedio cuatro habitantes, entonces habría al menos 5.32 millones de personas que viven en este tipo de viviendas; en el mismo sentido, el 24.27% de las viviendas tiene techos que no son de concreto o viguetas y bovedillas; mientras que el 5.13% tiene materiales sumamente endebles en sus paredes.

Tendencia de la reducción de la vulnerabilidad relacionada con la calidad y servicios en las viviendas 

8-G9

Frente a tales datos sorprende el prácticamente nulo avance en la reducción de la vulnerabilidad por carencia de acceso a servicios básicos en la vivienda, pues, según los datos del CONEVAL, el porcentaje pasó de 22.9% de la población nacional en 2010 al 21.2% en 2014. Aun cuando la reducción en la carencia por calidad y espacios de la vivienda tuvo una reducción mayor, sigue siendo sumamente limitada, pues pasó de 15.2% de la población en 2010 a 12.3% en 2014.

Lo anterior, considerando el monto de recursos asignados a la generación de infraestructura social. En efecto, según los datos relativos al Ramo 33, publicados en el Diario Oficial de la Federación, en 2013 hubo una asignación de 513.9 mil millones de pesos, y en 2014 de 595 mil millones de pesos; de esas sumas, alrededor del 10% estuvieron asignados a la infraestructura social: 53,090 millones de pesos en 2013 y 58,400 millones en 2014. Es decir, prácticamente 100 mil millones de pesos invertidos en dos años, que tuvieron como impacto una reducción de 0% en la cantidad de personas en vulnerabi- lidad por carencia de acceso a los servicios al interior de sus  viviendas.

8 y 9. Reducir la brecha entre mujeres y hombres en materia de acceso y permanencia laboral; reducir la informalidad y generar empleos major remunerados

La desigualdad entre mujeres y hombres es uno de los mayores obstáculos para la consolidación de la democracia y de un modelo de sociedad sustentado en la equidad capaz de dar cumplimiento al mandato de Ley de garantizar la igualdad sustantiva entre ambos sexos.

Si bien es cierto que las desigualdades se expresan en múltiples esferas de la vida social, hay ámbitos emblemáticos, como el ingreso laboral, en el que las desigualdades siguen siendo abismales. En efecto, de acuerdo con la información compilada en el tercer Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, la cual se sustenta en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, que levanta mensual y trimestralmente el INEGI, las inequidades son más que evidentes.

Por ejemplo, los datos relativos al porcentaje de personas que perciben menos de un salario mínimo al mes por las actividades laborales que desarrollan muestran que el 21.5% de las mujeres se ubicaba en ese umbral de ingresos en 2015, dato preocupante, pues en el año 2007 el indicador era de 18.5%. En contraste, entre los hombres el porcentaje fue de 11.8% en 2015, e igualmente creció, pues en 2007 era de 9.9%.

Estos datos, además de revelar la desigualdad entre los sexos, también permiten ilustrar la magnitud de la precarización del empleo en el país, cuya tendencia va en sentido inverso a lo planteado en el PND. En sentido contrario a lo anterior, el propio Anexo Estadístico del III Informe de Gobierno muestra que de 2007 a 2015 descendió de manera muy relevante tan- to el número absoluto como el relativo de personas que perciben más de 5 salarios mínimos por su trabajo, indicador en el cual las mujeres son también las más afectadas.

 % de hombres y mujeres que perciben menos de 1 salario mínimo por su trabajo

8-G10

Por otra parte, el CONEVAL cuenta con el indicador denominado como “Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza”, el cual estima el porcentaje de personas que trabajan, pero que reciben ingresos por debajo de la denominada “Línea del Bienestar”. En este índice se evidencia la pérdida constante del valor de los salarios, pues, mientras que en 2005 el ingreso mensual promedio era de 1,989.9 pesos, deflactcdos a precios de 2010; en el 2015 se ubicaron en 1,531.2 pesos mensuales.

Esto implica una pérdida en el valor real de los ingresos laborales del orden del 23%. Quizá lo más preocupante de estos datos es que la tendencia muestra que, de no cambiar las condiciones estructurales de la economía, los ingresos seguirán deteriorándose, con un valor esperado en 2018 de alrededor de 1,341.8 pesos per capita al mes, deflactados a precios de 2010.

             Ingresos promedio per capita mensuales, 2005-2015

8-G11

10. Transparencia y rendición de cuentas

En este punto basta con destacar los resultados de la Evaluación de la Política Social construida por el CONEVAL respect de la inmensa cantidad de programas estatales y municipales que no rinden cuentas. En efecto, en el Inventario Nacional de Programas y Acciones de Desarrollo Social fueron identificados 3,788 programas y acciones estatales y 2,730 programas y acciones municipales de los que poco sabemos: objetivos, estrategias, acciones específicas, presupuesto asignado, reglas de operación, etcétera.

Tales datos confirman el estado general de la política social en el país, que se sintetiza en el concepto acuñado por Rolando Cordera y Mario Luis Fuentes relativo a un “Federalismo social salvaje".

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NOTAS Y REFERENCIAS:

I. http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/27.htm?s=

II. Idem

III. Idem

IV. Véase el Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, p. 53,

México, Presidencia de la República.

V. Ibidem, pp. 53-55.

VI. Vargas y Cortés, La dependencia temporal dela marginación municipal enMéxico, 1990-2010: Una tercera mirada al índice de marginación, Programa Universitario de Estudios del desarrollo, PUED-UNAM, México, 2013.

Saúl Arellano

Director Editorial de la revista México Social

 

 

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