por Gonzalo Hernández Licona / Thania de la Garza Navarrete / Ricardo Aparicio Jiménez / Paloma Villagomez Ornelas / Karina Barrios Sánchez
El acceso físico y económico de las personas a alimentos suficientes, inocuos, nutritivos y variados es un elemento crítico del bienestar y un factor imprescindible para el desarrollo social. A pesar de este reconocimiento y de los crecientes esfuerzos de los Estados por garantizar el derecho a la alimentación a través de diversos instrumentos (I), las recientes crisis económicas y alimentarias han comprometido el acceso de las personas a los alimentos y a los medios para obtenerlos.
Los efectos del cambio climático alrededor del mundo arriesgan con cada vez más frecuencia y severidad las cosechas, mientras que las crisis financieras encarecen los insumos para la producción de los alimentos (v.gr., los combustibles y las materias primas).En términos globales, entre 2008 y 2011 los precios de los alimentos crecieron tres veces más rápido que la inflación de la última década. Así, en 2008, 44 millones de personas en el mundo cayeron en pobreza debido al despunte dramático del costo de los alimentos (II, III).
Los efectos de las crisis internacionales no se han hecho esperar en el país. De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), entre 2008 y 2010, el porcentaje de población en pobreza aumentó de 44.5% a 46.2%, lo que implicó un incremento de 48.8 a 52.0 millones de personas con ingresos insuficientes que, simultáneamente, experimentan una o más carencias sociales (IV). Por otra parte, la pobreza extrema se mantuvo en poco más de 10% (11.7 millones de personas) (V).
El aumento de la pobreza ocurrido en el país entre 2008 y 2010 se asocia con dos fenómenos relacionados entre sí: por un lado, como producto de las crisis económicas que caracterizaron los últimos años de la primera década del siglo XXI, en el espacio del bienestar económico la población experimentó una sensible pérdida de sus ingresos. Los resultados de la medición de la pobreza indican que la proporción de personas con ingresos insuficientes para la satisfacción de sus necesidades alimentarias y no alimentarias aumentó de 49% (53.7 millones) a 52% (58.5 millones). La población con ingresos por debajo del valor de la canasta alimentaria también creció: de 16.7% a 19.4% (de 18.4 a 21.8 millones de personas).
Simultáneamente, en el espacio de los derechos sociales, todos los indicadores de carencia mostraron mejorías al reducir su presencia entre la población, con excepción, precisamente, de la carencia por acceso a la alimentación, la cual aumentó de 21.7% a 24.9% (pasando de 23.8 a 28 millones de personas). En este sentido, es importante destacar que, si bien el ingreso disminuyó, los avances en la reducción de las carencias sociales, presentes con mayor intensidad entre los grupos más rezagados, evitaron el crecimiento de la población en pobreza extrema (VI).
El cambio observado entre 2008 y 2010 en las estimaciones de la pobreza y sus componentes refleja claramente un escenario que conjunta la disminución de los ingresos y el deterioro de su poder adquisitivo, con el encarecimiento de los alimentos y las crecientes dificultades para su disponibilidad y distribución. En estas circunstancias, como señala el indicador de carencia por acceso a la alimentación, las personas con menos recursos ven gradualmente disminuida la posibilidad de mantener sus patrones de consumo alimentario (VII).
Al interior del país, la carencia por acceso a la alimentación muestra un comportamiento de notable concentración. En 2010, siete estados acumulaban a poco más de la mitad de la población con carencia (Estado de México, Veracruz, Puebla, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero y Jalisco). Las entidades en las que se presentó el mayor aumento porcentual en el periodo observado fueron Baja California Sur (68.1 por ciento), Campeche (53.7) y el Estado de México (49.2). Finalmente, sólo ocho entidades disminuyeron el porcentaje de población carente (Guanajuato, Morelos, Michoacán, Durango, Oaxaca, Tabasco, Tlaxcala y Distrito Federal).
A escala municipal, la carencia por acceso a la alimentación da muestras de una desigualdad mayúscula, pues apenas 128 de los 2,456 municipios del país concentran a más de la mitad de la población carente. Los municipios donde la carencia tiende a ser mayor son típicamente rurales, de mayor presencia indígena, lejanos a zonas metropolitanas y que ya han sido identificados como Zonas de Atención Prioritaria.
La población que presenta esta carencia incrementa sistemáticamente la probabilidad de experimentar privaciones en el resto de los derechos sociales (en promedio, tienen dos carencias más), lo que sugiere que carecer de acceso a la alimentación es una manifestación de profunda precariedad y un posible efecto de la presencia de procesos de acumulación de desventajas. Baste ejemplificar con un escenario en el que, además de tener limitaciones en el acceso a los alimentos, y con ello ver incrementada la posibilidad de padecer alguna enfermedad, ocho de cada diez carentes por alimentación no tienen seguridad social, uno de cada tres tampoco tiene acceso a servicios de salud y, en conjunto, duplican a la población que habita viviendas precarias.
A nivel de hogares, la carencia tiende a ser mayor en unidades domésticas ampliadas, de jefatura femenina, donde tanto el jefe o la jefa cuentan con niveles bajos de escolaridad o son hablantes de lengua indígena. Destacan los hogares incorporados a programas de transferencias (VIII), los cuales prácticamente no mostraron alteraciones en sus niveles de carencia entre 2008 y 2010, como resultado probable de la recepción de los apoyos.
En este sentido, importa destacar el desempeño de las intervenciones públicas que buscan mejorar el acceso de la población a la alimentación. De acuerdo con las evaluaciones realizadas por el CONEVAL (IX), los programas sociales que han demostrado ser más relevantes en este ámbito son el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades); el Programa de Apoyo Alimentario (PAL); el Programa de Abasto Rural (PAR), a cargo de Diconsa; y el Programa de Abasto Social de Leche (PASL).
En 2010, los programas alimentarios constituyeron una de las intervenciones más importantes de la función presupuestaria de asistencia social, ya que prácticamente uno de cada dos pesos que el
Gobierno Federal ejerció en esta función se destinaron a programas alimentarios. El gasto ejercido por los programas evaluados se incrementó de manera sostenida entre 2008 y 2010 y el aumento conjunto ocurrido en cada ejercicio fiscal fue mayor al registrado en el anterior.
Entre los resultados más relevantes de los programas destacados se encuentra la revisión del contenido calórico y nutricional de los productos alimentarios comercializados a través de Diconsa, con el fin de incrementar el valor nutricional de los alimentos que la población de menores recursos adquiere en sus establecimientos. Por otra parte, Oportunidades demostró tener un impacto positivo en la estatura de los niños de madres no escolarizadas. Finalmente, el PASL fortificó la leche que distribuye entre la población, por lo que se espera ver un efecto positivo en la disminución de los niveles de anemia de niñas y niños entre 12 y 23 meses, aproximadamente un semestre después de iniciado el consumo de la misma.
A pesar del incremento presupuestario en varios de los programas, éstos no pudieron contener el incremento en la carencia de acceso a la alimentación en el periodo referido. Si bien los programas han tenido algunos resultados respecto al acceso a la alimentación, el efecto negativo de la reducción del ingreso y el aumento en el precio de los alimentos que el país sufre desde 2007 excedió el efecto de los programas sociales aquí destacados.
Respecto al bienestar económico, en México existe una gran cantidad de programas orientados a la generación de empleo y el incremento de los ingresos, entre ellos los que están diseñados para la creación y conservación del trabajo; apoyo a productores; financiamiento a actividades productivas; programas de microempresarios y de fomento empresarial, entre otros(X).
De acuerdo con las evaluaciones coordinadas por el Consejo, si bien ciertos programas han tenido algunos resultados, en conjunto su impacto es modesto para revertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior, entre las recomendaciones más enfáticas derivadas de la evaluación de los mismos, se subraya que el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso en el país debería provenir de las mejoras en el crecimiento económico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversión y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables.
Los programas de desarrollo social, incluidos los de alimentación, son más efectivos para proteger a la población ante adversidades coyunturales que para la generación de empleos permanentes. La política de desarrollo social cuenta con algunos programas de protección social, pero son insuficientes para fortalecer el ingreso de la población ante reducciones circunstanciales como las vividas en el país entre 2008 y 2010. En ausencia de estos mecanismos y ante las crisis recientes (financiera, en precios de alimentos y energéticos), se han favorecido instrumentos como Oportunidades o subsidios energéticos generalizados —éstos últimos no están focalizados hacia los más pobres—. Sin embargo, estos mecanismos no están diseñados para proteger a esta población ante contingencias. Es necesario diseñar programas para reducir los efectos coyunturales sobre el bienestar económico y el ingreso (por ejemplo, crear un seguro al desempleo contributivo o fortalecer algunos ya existentes, como el Programa de Empleo Temporal).
Las consecuencias de las crisis mundiales en materia económica y de alimentos han logrado trastocar todas las dimensiones de la seguridad alimentaria: se han visto afectadas la disponibilidad de los alimentos y su distribución en los territorios, hasta irrumpir en las mesas de los hogares y en el aprovechamiento nutricional de la población. El impacto de estas crisis en la producción de alimentos y el encarecimiento de los mismos, a decir de los expertos, tendrá efectos de muy largo aliento, difíciles de contener.
Frente a este panorama poco alentador, a la acción pública organizada se le presenta el desafío de actuar en dos pistas de manera simultánea. Por una parte, se debe mantener, y aun, ampliar la cobertura de acciones de coyuntura, diseñadas para amortiguar los impactos inmediatos y más visibles de las crisis. Esto, al tiempo que se instrumentan medidas destinadas a intervenir en aspectos estructurales, como el crecimiento de la economía y la generación de empleo, que fortalezcan la capacidad de resiliencia de la población ante eventos catastróficos de esta naturaleza.•
Notas y Referencias
I. El derecho a la alimentación se encuentra previsto en diversos instrumentos internacionales, entre los que destacan el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición. Ambos documentos han sido firmados y ratificados por México, por lo que, a partir de la Reforma Constitucional en materia de Derechos Humanos ocurrida en junio de 2011, las disposiciones establecidas en ellos adquieren rango constitucional. En el ámbito nacional, hasta 2011, la Constitución Política de México consideraba el derecho a la alimentación únicamente para la población infantil. En octubre de 2011 los Artículos 4° y 27 constitucionales fueron modificados, de tal forma que el primero establece actualmente que “Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará”. Mientras, el artículo 27 señala que “el Estado debe garantizar el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca” (DOF, 2011). Lo anterior representa un logro de suma relevancia en el reconocimiento de la alimentación como un derecho fundamental en el desarrollo humano en el país. En su artículo 6°, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) reconoce el derecho la alimentación como uno de los derechos imprescindibles para el desarrollo social.
II. Economist Intelligence Unit, (2012), Global food security index 2012. An assessment of food affordability, availability and quality. Londres: The Economist Intelligence Unit.
III. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO), (2011), The State of Food Insecurity in the World 2011. Roma: FAO.
IV. La Ley General de Desarrollo Social (LGDS), instrumento que crea al CONEVAL y regula sus atribuciones, señala que la medición de la pobreza deberá incorporar al menos ocho indicadores: ingreso corriente per cápita; rezago educativo promedio en el hogar; acceso a los servicios de salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de la vivienda; acceso a los servicios básicos en la vivienda; acceso a la alimentación, y grado de cohesión social. De acuerdo con la ley, esta medición deberá realizarse cada dos años a nivel de entidad federativa y cada cinco para los municipios.
V. Se encuentran en pobreza extrema quienes cuentan con ingresos insuficientes para cubrir sus necesidades alimentarias y, además, presentan al menos tres carencias sociales. Para mayor información, revisar: Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), (2010), Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México: CONEVAL.
VI. Para mayor información sobre el cambio en la pobreza y sus componentes consultar: http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/Pobreza_2010/Anexo_estadistico.es.do
VII. El indicador de carencia por acceso a la alimentación se construye a partir de la aplicación de Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA). Ésta consta de 12 reactivos que captan deficiencias percibidas por la población en la cantidad, calidad y variedad de la dieta consumida, así como la exposición a experiencias de hambre. La escala distingue la presencia de este fenómeno en hogares conformados sólo por adultos y en aquellos donde residen menores. En estos últimos, dadas las medidas de protección instrumentadas por los miembros del hogar, los niños y niñas son los últimos en experimentar los síntomas de la inseguridad alimentaria, generalmente ya en fases avanzadas.
VIII. Se consideran los siguientes programas: becas del gobierno, beneficios del programa Oportunidades, Procampo, Programa 70 y más, otros programas para adultos mayores, Programa Alimentario, Programa de Empleo Temporal y otros programas sociales.
IX. Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), (2011), Informe de evaluación de la política de desarrollo social en México. En materia de acceso a la alimentación. México: CONEVAL
X. Para mayor información, ver: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Avances%20y%20Retos%202012/AyR12_11%205%20-%20Publicaci%C3%B3n%20(29%20ago%2012).pdf
