Brasil, lecciones fundamentales

por Hernán Gómez Bruera

Es bien sabido que en la última década Brasil ha reducido la pobreza y la indigencia de una forma más acentuada y a un ritmo más acelerado que México. Según información de CEPAL, en 1990 el porcentaje de la población mexicana y brasileña en situación de pobreza era muy cercano, siendo del 48% en Brasil y del 47.7% en México. Para 2009, sin embargo, Brasil había logrado mejores resultados: la pobreza había disminuido a un 24.9%, mientras en México sólo había bajado al 36.3%

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La diferencia en el progreso de ambas naciones es aún más marcada cuando se analiza el comportamiento de la indigencia en ese mismo periodo. Mientras en México ésta se redujo del 18.7% al 13.3%, en Brasil disminuyó del 23.4% al 7%. Naturalmente, el crecimiento del Producto Interno Bruto brasileño en la última década es un factor importante, pues creció entre 2003 y 2010 casi el doble que en México, siendo del 4% en el primer caso y del 2.2% en el segundo. Sin embargo, en países con distribuciones del ingreso tan dispares como son los latinoamericanos, es claro que el crecimiento económico por sí sólo no puede ser la única explicación.

El hecho de que Brasil haya alcanzado mayores éxitos en la disminución de la pobreza, la extrema pobreza, el hambre y la desnutrición tampoco tiene que ver exclusivamente con el tan publicitado programa Bolsa Família (cuya creación a finales de 2003, dicho sea de paso, se inspiró en el programa PROGRESA / Oportunidades de México). Como lo expresó claramente el ex presidente Lula da Silva en su visita a nuestro país en abril de 2013, los éxitos de Brasil en la lucha contra el hambre no tienen que ver exclusivamente con un programa o una sola política, sino con un conjunto de ellas.

Bolsa Família y Oportunidades – los dos programas de transferencia condicionada más importantes de América Latina– abarcan porciones similares de sus respectivas poblaciones (en torno al 26% en ambos casos). Existen determinantes que podrían ser aún más importantes para explicar el mayor avance en materia de reducción de la pobreza e indigencia en Brasil. Enumero algunos de ellos a continuación sin pretender ser exhaustivo.

1. Recuperación del salario mínimo

Mientras en Brasil el valor del salario mínimo se incrementó en un 77% entre 1995 y 2007, en México se contrajo en un 29.81% entre 1995 y 2010. Estos aumentos tienen un impacto importante en la reducción de la pobreza, no sólo a través del ingreso proveniente del trabajo formal, sino también entre los trabajadores informales y los desempleados favorecidos por una serie de transferencias que se calculan con base en el valor del salario mínimo. La recuperación del poder de compra del salario se ha visto reflejada en la canasta básica. Mientras en el año 2001 los brasileños podían comprar 1.52 canastas con un salario mínimo, en 2009 pudieron comprar 2.29 canastas. A la inversa, la capacidad del salario mínimo para adquirir una canasta básica en México se debilitó considerablemente en el periodo. Si en el 2000 se podían adquirir 1.69 canastas en el entorno urbano, para 2009 sólo pudieron comprarse 1.61 canastas.

Hay un factor que explica a su vez todo esto: el salario mínimo en Brasil no sólo se establece partir de metas de inflación. También se considera la productividad alcanzada y la variación real del PIB. En México, en cambio, desde los años ochenta el valor del salario se fija a partir de la inflación esperada para el año siguiente (la cual, por lo general, ha sido inferior a la inflación real), y a partir de una relación inversa entre productividad y salario que termina por perjudicar a los trabajadores.

2. Nivel de gasto público social como porcentaje del PIB

En Brasil éste representa más del doble que en México: 26.2% frente al 11.3%. El gasto público social per cápita también es más elevado (US$ 1437, frente a US$ 906 en México). La prioridad que Brasil da a la política social también se refleja en el porcentaje de su gasto como proporción del gasto público total (72.7% frente al 44.9% de México). Además, el gasto en seguridad y asistencia social es casi cinco veces más que en México, representa el 13.4% del PIB, frente al 2.8% de este último. Ello se refleja en una mayor cobertura de los mecanismos de seguridad y protección social (los cuales en muchos casos constituyen el único ingreso de un número importante de adultos mayores y sus familias), así como en un mayor énfasis en políticas públicas fundamentadas en la protección universal de derechos, especialmente en materia de salud, educación y asistencia social.

3. Cobertura de las pensiones a la vejez

Esta cobertura es significativamente mayor en Brasil. El porcentaje de adultos mayores (más de 65 años) cubiertos por algún tipo de beneficio de retiro o pensión en ese país es casi el doble que México, con una diferencia aún más pronunciada en las zonas rurales. Las pensiones a la vejez, como ha señalado la FAO, tienen gran importancia para la seguridad alimentaria, ya que benefician a un sector de la población reconocidamente vulnerable para el que muchas veces las pensiones constituyen la única fuente de ingreso familiar.

4. Transferencias monetarias

Brasil cuenta con transferencias monetarias no contributivas de mayor magnitud y suficiencia. El mejor ejemplo es el llamado Beneficio de Prestación Continuada (BCP), un derecho consagrado en la constitución que asegura un salario mínimo mensual a grupos en imposibilidad de trabajar como adultos mayores y personas con alguna discapacidad. El programa posee hoy 3.4 millones de titulares beneficiarios y ha jugado un papel importante en combatir la pobreza y la inseguridad alimentaria.

5. Expansión del sistema de pensiones

En el ámbito rural brasileño ésta es significativamente mayor. Mientras en 2005 el 92% de los adultos mayores en zonas rurales de Brasil estaba cubierto por alguna de las instituciones públicas de seguridad social, en México dicha cobertura era inferior al 5%. Indudablemente, la pensión rural en Brasil ha tenido un impacto importante en la reducción de la desigualdad y la pobreza entre uno de los sectores más pobres del país. En el nordeste brasileño, por ejemplo, datos del Banco Mundial muestran que la pobreza rural en 1997 era casi 15% más alta entre las familias rurales sin seguridad social.

6. Agricultura familiar

Brasil ha dado un mayor énfasis a la promoción de la llamada agricultura familiar o agricultura de subsistencia. En ese país, la promoción a la agricultura empresarial de exportación coexiste con una política de desarrollo rural que brinda atención a los pequeños agricultores de forma creciente. Existen programas específicos de envergadura destinados a este sector, como son el Programa Nacional de Fomento a la Agricultura Familiar (PRONAF), que otorga créditos a tasas preferenciales, y que en la última década se ha incrementado en más del 300%, beneficiando a más de 2.2 millones de agricultores familiares en todo el país.

En contraste, México no cuenta con ningún programa significativo de crédito rural orientado a atender a los pequeños agricultores y las políticas crediticias en el país difícilmente llegan a los pequeños agricultores. Es bien sabido también que el gasto público agrícola en México es altamente regresivo.

7. Vinculación agricultura familiar – ámbito alimentario y nutricional

Brasil ha creado una mayor vinculación entre la dimensión productiva de la agricultura familiar y la política social en el ámbito alimentario y nutricional. El país ha desarrollado políticas orientadas a viabilizar la comercialización de productos provenientes de la agricultura familiar a través de compras gubernamentales, como es el caso del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA). Con este programa se adquieren productos directamente de los agricultores familiares a fin de formar stocks públicos que son utilizados para realizar donaciones a personas en situación de inseguridad alimentaria o que son atendidas por programas sociales. Así, se vincula una política de estímulo a la agricultura familiar con una política de distribución de alimentos en cantidad y calidad suficiente a poblaciones cuya seguridad alimentaria está en riesgo.

8. Marco legal vinculado al derecho humano a la alimentación

Un estudio de próxima publicación elaborado por la CEPAL llegó a la conclusión de que, tanto en el ámbito constitucional como en la legislación secundaria, el derecho a la alimentación ha gozado de una protección más amplia en Brasil que en México. Tanto Brasil como México se han sumado recientemente a un grupo de Estados que está incluyendo expresamente el derecho a la alimentación adecuada en sus constituciones nacionales. Con todo, en materia e exigibilidad, los tribunales y órganos cuasi-judiciales brasileños han dado un mayor tratamiento a este derecho, aunque en ninguno de ambos casos sea todavía suficiente.

He mencionado aquí algunos de los factores que explican el mayor éxito de Brasil en la lucha contra la extrema pobreza y el hambre. Ningún programa es capaz por sí mismo de satisfacer el derecho a la alimentación ni de acabar con la pobreza, el hambre y la desnutrición. Los programas de transferencia condicionada no pueden constituirse en la estrategia única o principal de un gobierno. En primer lugar porque, antes que superar la pobreza, lo que hacen fundamentalmente es atenuarla o contenerla, como muestran múltiples evidencias.

El caso brasileño sugiere que en países con amplias desigualdades es particularmente importante incrementar el ingreso por trabajo, especialmente el valor real del salario mínimo; instrumentar una red de protección social con políticas integrales y norteados por el principio de la universalidad; fortalecer la dimensión productiva de la agricultura de subsistencia o agricultura familiar (por no mencionar otros factores como la creación de empleos formales o el crecimiento general de la economía); e impulsar la garantía y reconocimiento del derecho a la alimentación como un derecho fundamental.

En el caso mexicano, priorizar políticas como las que en diversos ámbitos ha promovido Brasil permitirían aliviar la enorme presión que hoy existe sobre el programa Oportunidades, el cual ha fungido como la única política de envergadura instrumentada por el Estado mexicano para combatir la pobreza, la indigencia y la inseguridad alimentaria en los últimos años.•