¿Cómo se gobierna la contaminación en México?

por Leonora Rojas-Bracho / Laura Flamand

Aun cuando sorprenda a algunos lectores, la calidad del aire de la Ciudad de México es mejor hoy que en los años 90 y las contingencias atmosféricas ambientales de este año se explican por elevadas concentraciones de ozono, pero sobre todo porque el gobierno federal estableció en abril de 2016 valores más estrictos para activarlas.

---

Con el valor de activación actual de 151 puntos IMECA, en 2016 habríamos tenido 14 contingencias en lugar de 10 y en 1990 se hubieran activado más de 280. La tendencia a la baja de la concentración de contaminantes atmosféricos, incluyendo al ozono, desde finales de los 90 apunta a políticas gubernamentales efectivas como:

·                Los programas para mejorar la calidad de los combustibles

·      La reducción en el techo de emisiones contaminantes para la industria y los vehículos particulares (con la introducción de convertidores catalíticos)

·       El traslado de la industria altamente contaminante fuera del Valle de México

·       El programa de verificación vehicular obligatorio enlazado, poco después, con el Hoy No Circula

En la Ciudad de México la contaminación atmosférica mata prematuramente a casi 2,500 personas y en el país a cerca de 30,000 cada año

Sin embargo, las recientes contingencias obligan a reflexionar sobre las delicadas consecuencias para la salud de los que vivimos en una atmósfera contaminada: en la Ciudad de México la contaminación atmosférica mata prematuramente a casi 2,500 personas y en el país a cerca de 30,000 cada año.

También es claro que las políticas federales y del gobierno de la CDMX requieren reformularse para ser capaces de controlar aún más la contaminación atmosférica, dado el crecimiento desordenado de nuestras urbes.

¿Cómo gobernar la contaminación?, ¿quiénes son los responsables de atender este peligroso problema público?

Un paso fundamental para gobernar la contaminación en México es caracterizar a profundidad los problemas públicos en términos de sus síntomas y analizar la caja de herramientas de política disponibles (generar información, establecer normas y sanciones, desarrollar mecanismos de aseguramiento, promover mercados, etcétera) para seleccionar una alternativa que permita aliviarlos de manera efectiva dadas las condiciones del contexto. Los análisis de política pública son un traje a la medida para cada problema público, cliente y momento específicos.

En México un número importante de problemas de contaminación ambiental comparten desafíos que es necesario enfrentar para diseñar e implementar alivios efectivos a estos problemas públicos, por ejemplo:

ü  Preferir soluciones de prevención al riesgo que permiten proteger la salud de la población y evitar afectaciones adversas para los ecosistemas a aquellas “al final del tubo”.

ü  Considerar la influencia de políticas internacionales que, por un lado, motiva que un problema ambiental se incluya en la agenda pública nacional y, por otro, puede ser una fuente de alternativas de solución.

ü  Atender el carácter intergubernamental de las políticas públicas derivado de las disposiciones legales o de los procesos de descentralización.

Prevención al riesgo

En cuanto a la prevención al riesgo, se requiere de una agenda ambiental anticipada y correctiva de naturaleza integral, de manera que la intervención evite o modere los efectos adversos sobre la salud de la población y los ecosistemas.

Una asignatura pendiente es el desarrollo de instrumentos para generar la información necesaria sobre las características de las sustancias que se comercian en México y, con ello, sustentar el diseño de instrumentos para evitar o mitigar los efectos negativos sobre el medio ambiente y la salud pública de las sustancias que lo requieran.

En 2007, la política pública para el manejo de las sustancias químicas en la Unión Europea incorporó la dimensión del riesgo al ambiente y a la salud humana con corresponsabilidad de la industria para evaluar el riesgo de las sustancias antes de su incorporación en el mercado.

Este marco normativo de la UE incluye las etapas de registro, evaluación, autorización y, sobre todo, la opción de restringir su ingreso al mercado, pues obliga a los productores e importadores a documentar los riesgos a la salud y al ambiente de las sustancias químicas. En estos procedimientos de registro, la carga de la prueba recae en la industria y las sustancias tienen que evaluarse antes de su registro y, en su caso, comercialización.

Con un instrumento normativo de esta naturaleza se instaura un enfoque preventivo con la evaluación y la documentación del riesgo de todas las sustancias, nuevas y existentes que se incorporan a la cadena comercial.

El reto para México es dirigir la regulación al inicio del ciclo de vida de las sustancias químicas para prevenir daños al ambiente y la salud, y para impulsar la innovación tecnológica hacia el diseño y la administración de procesos productivos con un impacto menor, enfatizando el desarrollo sustentable.

Política internacional

Hay evidencia de que los instrumentos de política internacional para proteger el ambiente y prevenir la contaminación han impulsado políticas nacionales. También es notorio, sin embargo, que existe un retraso considerable en el desarrollo de estas políticas.

Por ejemplo, el problema público de la contaminación atmosférica puede mitigarse si se actualizan instrumentos regulatorios que en México presentan un rezago de varias generaciones tecnológicas con respecto a los implementados en otras regiones.

Si en México se establecieran estándares de emisiones de vehículos nuevos particulares y pesados (autobuses, camiones de carga y tractocamiones) similares a los vigentes en la Unión Europea y los Estados Unidos, las emisiones a la atmósfera de PM_2.5 primarias, así como de los precursores de ozono y de PM_2.5 secundarias disminuirían entre 50 y más de 98%. Conviene mencionar, además, que la contaminación por partículas suspendidas finas sería la que más se reduciría y es justamente la que más afecta la salud de la población.

La contaminación por partículas suspendidas finas es la que más afecta la salud de la población

El reto en México radica en agilizar las decisiones sobre la necesidad de desarrollar instrumentos de política equiparables a los existentes en otros países o, en otros casos, para valorar si el retraso del que se parte implica desplegar otras alternativas que reduzcan al máximo los efectos nocivos del problema público.

La influencia de las políticas internacionales puede ser determinante para una variedad de problemas públicos, como ejemplo, la importación de autos usados de Estados Unidos y Canadá que se magnifica con la provisión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, dado que establece la apertura gradual del mercado hasta alcanzar la total en 2019.

A través de instrumentos de política como decretos presidenciales y acuerdos intersecretariales, las administraciones mexicanas anteriores intentaron moderar el flujo de autos, tanto para reducir su número como para sólo permitir la entrada de unidades con un desempeño ambiental consistente con la normatividad aplicable. Estos instrumentos no se implementaron de manera eficaz y los amparos concedidos a los loteros, entre otros factores, obstruyeron los resultados esperados. 

Carácter intergubernamental

En cuanto al carácter intergubernamental de las políticas para el control de la contaminación, es apremiante que se resuelvan con una coordinación efectiva que incluya a los gobiernos subnacionales (estatales y municipales). Además de los motivos técnicos, en general, la legislación federal y los programas ambientales demandan la colaboración de dos o tres órdenes de gobierno.

La legislación federal y los programas ambientales demandan la colaboración de dos o tres órdenes de gobierno

Las políticas para controlar y reducir las emisiones contaminantes de los vehículos automotores nos enfrentan con el reto de desarrollar instrumentos de política eficaces dada la distribución de las competencias legales de cada orden de gobierno en el sistema federal mexicano.

Los impuestos a la gasolina, la expedición y la verificación del cumplimiento de las normas sobre contaminantes atmosféricos provenientes de vehículos nuevos y sobre las especificaciones de calidad para los combustibles son atribuciones exclusivas del gobierno federal.

En contraste, la prevención y el control de la contaminación de la atmósfera generada por los vehículos en circulación y la renovación del parque vehicular son competencia de los gobiernos estatales, municipales o concurrentes con el gobierno federal.

De este modo, un gobierno estatal preocupado por la contaminación atmosférica que generan los vehículos automotores puede emprender, de manera autónoma, una cartera muy limitada de políticas: gestionar el sistema para el monitoreo atmosférico, promover el transporte colectivo y establecer programas de verificación vehicular.

No obstante, la vigilancia de la norma oficial mexicana relacionada con la verificación vehicular es atribución de los tres órdenes de gobierno, así como expedir y aplicar acciones necesarias bajo la activación de las contingencias ambientales atmosféricas.

Elanálisis de políticas públicas es una poderosa herramienta para los decisores y los actores en las diversas esferas de poder político y burocrático. Bajo un escenario complejo sirve, cuando menos, para comenzar a comprender de manera integral la naturaleza fundamental del problema público en el “pantanoso” proceso político y, bajo escenarios más favorables, para “vender” la alternativa más factible que contribuya a aliviar el problema público en el competido y conflictivo mercado de soluciones al que acuden los decisores gubernamentales.

Sobre las autoras

Leonora Rojas-Bracho se especializa en el estudio de la interacción entre el ambiente y la salud, además, ha incorporado el enfoque de análisis de política pública para la toma de decisiones basadas en evidencia. Obtuvo el doctorado en Ciencias de la Salud Ambiental de la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Harvard. Fue directora general de Investigación de la Contaminación Urbana y Regional en el INECC (2005-2013) y antes trabajó en la Secretaría de Salud a nivel federal y en el Instituto Nacional de Salud Pública. Actualmente es consultora internacional en estudios sobre contaminación atmosférica, sus efectos en la salud y su relación con las políticas públicas; es miembro del Consejo Directivo del Consejo Internacional de Transporte Limpio, y, desde 2015, es investigadora co-principal de un proyecto sobre los beneficios en la salud de la población asociados con mejoras en la calidad del aire en la ciudad de México, que realiza la Escuela de Salud Pública de Harvard para la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de México.

Laura Flamand es profesora-investigadora en Ciencia Política en El Colegio de México e Investigadora Nacional Nivel II. Obtuvo el doctorado en ciencia política en la Universidad de Rochester (NY) en 2004 y es la Coordinadora General Académica de El Colegio de México desde 2016. Laura Flamand es experta en el análisis y la evaluación de políticas sociales, de salud y de protección al medio ambiente. Su trabajo académico examina, en particular, los efectos de los procesos de democratización sobre la manera en que operan los sistemas federales, en especial respecto a políticas intergubernamentales. Es coautora de Seguro popular y federalismo en México. Un análisis de política pública (CIDE, 2014); sus artículos han aparecido en Foro Internacional, Gestión y Política Pública, y Política y Gobierno, y sus capítulos en varios volúmenes publicados por editoriales mexicanas y extranjeras.

​Las autoras​ son coeditoras de ¿Cómo se gobierna la contaminación en México? Alternativas de política pública ambiental (El Colegio de México, 2015).

Nota:  Esta pieza tiene su origen y contiene extractos del libro Laura Flamand y Leonora Rojas-Bracho. 2015. ¿Cómo gobernar la contaminación en México? Alternativas de política pública ambiental (libro editado). México: El Colegio de México. ISBN: 978-607-462-865-4. Barack Obama presentó su último “discurso a la nación” el pasado marte