CONEVAL: Autonomía y política social

por Mario Luis Fuentes

De acuerdo con el documento Avances y Retos de la Política Social en México, 2012, hay 10 dependencias federales, que operan 108 programas que no cuentan con indicadores aprobados; la dispersión sigue siendo una cuestión mayor, pues hay 2,391 programas estatales y municipales que no se evalúan; por si fuera poco los recursos del Ramo 33 no llegan a los estados con más carencias; mientras que de 137 programas federales evaluados, 127 presentan un gasto no progresivo.

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Entre las recientemente aprobadas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra la modificación al Artículo 26, por la cual se otorga carácter de órgano constitucional autónomo al Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL).

En efecto, la redacción vigente del citado Artículo incluye un Apartado C, el cual dice: “El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y municipales para el ejercicio de sus funciones”.

Como puede verse, desde ahora el CONEVAL cuenta con carácter de órgano de Estado, lo que conlleva un conjunto de atribuciones de suma relevancia en materia de la evaluación del desempeño de los programas sociales, que se operan desde la federación, pero también en los Estados y los Municipios, sobre todo cuando se trata de acciones financiadas con recursos federales.

Un aporte a la transparencia

La reforma al CONEVAL no puede ser vista alejada de las modificaciones constitucionales en materia de transparencia; de hecho, son reformas que se complementan porque, por un lado, se tiene garantizado el derecho a la información sobre cómo se utilizan los recursos públicos; y por el otro, se tiene un sistema de monitoreo y evaluación del impacto de esos recursos en la calidad de vida de las personas.

Desde esta perspectiva, uno de los “activos” que en mayor medida aporta el CONEVAL a la transparencia en el país, es el relativo a la credibilidad; es decir, gracias a la integración de su Consejo, en los últimos años esta dependencia logró construir legitimidad en sus acciones; misma que deberá robustecerse en los próximos años a raíz de su autonomía.

En esa lógica, uno de los mayores retos que enfrentará este nuevo Organismo, es el relativo a construir evaluaciones de impacto para todos los actores involucrados en el desarrollo social, pues lo más relevante de sus evaluaciones deberá ser el generar recomendaciones para garantizar que se cumpla con los objetivos de los programas públicos y que efectivamente sirvan para reducir la pobreza y la desigualdad.

Los principales retos

De acuerdo con el Informe de Evaluación de la Política Social, 2012, el CONEVAL identifica un conjunto de retos en torno a la política social, los cuales se resumen en lo siguiente:

a) Se le asigna a una sola Secretaría de Estado (SEDESOL) la responsabilidad de la reducción de la pobreza;

b) La propia definición de pobreza que se ha asumido desde las distintas esferas del gobierno, confunden causas con efectos; a la fecha lo que se ha enfatizado es precisamente atenuar los efectos, y no modificar las causas.

c) Las áreas gubernamentales ajenas al desarrollo social no tienen como objetivo explícito la reducción de la pobreza.

d) En las asignaciones que se hacen desde el Ramo 33, no hay claridad respecto de qué se hace en las entidades y municipios con esos recursos.

e) Igualmente, en lo relativo al Ramo 33, su distribución no corresponde al nivel de carencias que existe en los estados; es decir, no son los estados más pobres o con mayores vulnerabilidades los que reciben, proporcionalmente hablando, la mayor cantidad de recursos.

f) Las entidades y los municipios carecen de instrumentos de evaluación rigurosa de sus programas sociales.

“Dinero malo al bueno”

En política social se entiende que el gasto público es progresivo cuando cumple con al menos tres características: a) se dirige efectivamente a quienes más lo necesitan; b) su impacto en el ingreso de las personas permite mejorar de manera sostenida su calidad de vida y; c) su impacto permite mejorar el nivel de acceso a bienes y servicios sociales.

Frente a lo anterior, el documento “Valoración integral del desempeño de los programas sociales 2012 – 2013; Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013”, muestra que de 137 programas medidos y evaluados, 127 presentan un carácter no progresivo; desde esta perspectiva y dicho de una manera sumamente coloquial, el gobierno estaría “metiendo dinero malo al bueno”.

De acuerdo con el CONEVAL, los programas con mayor progresividad identificada son Oportunidades e IMSS-Oportunidades; en el extremo opuesto están el Programa de Pensiones del ISSSTE, así como la deducibilidad fiscal a las colegiaturas en la educación privada; de acuerdo con el análisis del CONEVAL, el mayor problema de los programas con baja o nula progresividad es que contribuyen a incrementar la desigualdad social.

Deficiente atención a los más pobres

De acuerdo con el CONEVAL, las personas hablantes de lenguas indígenas son quienes viven en mayores condiciones de pobreza; de acuerdo con la medición multidimensional de la pobreza, en el año 2012 había en el país 8.2 millones en condiciones de pobreza, de los cuales 3.5 millones vivían en pobreza extrema.

Para su atención, el Gobierno federal cuenta con 14 Programas de atención específica a este grupo de población, los cuales enfrentan los siguientes retos: a) la creación de una estructura organizacional más eficaz y eficiente en las dependencias ejecutoras respecto a la magnitud del rezago de los pueblos indígenas; b) la creación de un marco de planeación integral que articule las acciones de los programas y permita la integralidad de la atención de manera intercultural; c) la clara identificación de la población potencial y objetivo, así como el uso de estadísticas oficiales en la identificación de esta; y d) considerar la atención a la población indígena residente en áreas urbanas (no considerada en las Reglas de Operación de los 14 programas).

Los retos pendientes

De acuerdo con el informe “Avances y Retos de la Política Social en México, 2012”, el CONEVAL informa que hay 15 dependencias federales que han participado en evaluaciones externas, de las cuales se han derivado más de dos mil puntos susceptibles de mejoras, aplicables a un universo de 150 programas federales sujetos a reglas de operación, lo cual muestra la magnitud del reto que se tiene en materia de institucionalización efectiva de las políticas sociales.

Asimismo, en lo que respecta a las entidades federativas, el CONEVAL identifica lo siguiente: “Las entidades federativas con mayor avance fueron Distrito Federal, Estado de México y Nuevo León; las entidades con menor avance fueron Baja California Sur, Tlaxcala, Morelos y Sinaloa. Para el caso de 16 entidades federativas presentaron un avance global por arriba del promedio (44.4%) y 10 tienen un avance mayor al 50 por ciento.”

Otro de los enormes problemas que se enfrentan en materia de política social es la inmensa dispersión de los programas, pues a la fecha, no queda claro por qué se crean nuevos programas, sobre todo en las entidades y municipios. Para ilustrar lo anterior, CONEVAL ha logrado la identificación de 237 programas federales, y 2,391 programas y acciones sociales y estatales.  

*Columna publicada con el mismo nombre en el periódico Excélsior, 18- Febrero- 2014, p.24

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