CONEVAL: una larga construcción institucional

La Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados aprobó un dictamen de simplificación orgánica que propone transferir las funciones del CONEVAL al INEGI.

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El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en su literal C establece que el CONEVAL tendrá a su cargo “la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y municipales para el ejercicio de sus funciones”. Según este artículo constitucional las tres funciones básicas del CONEVAL son: (i) medir la pobreza (ii) evaluar los programas sociales y (iii) coordinar estas actividades con entidades federativas y municipales.

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El mismo artículo 26 pero en su literal B señala que serán funciones del INEGI elaborar un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán oficiales y agrega: “Para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley”

La medición de la pobreza, una de las tres funciones del CONEVAL, forma parte de los indicadores de interés del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, lo que subraya la obligatoriedad de su utilización como información oficial. Las dos restantes funciones: evaluación de programas sociales y coordinación territorial quedan fuera. Tal como está redactado el dictamen, la evaluación y la coordinación desaparecen al no estar consideradas en las funciones atribuidas al INEGI, y por tanto también desaparecen los vínculos entre ellas como, por ejemplo, indagar acerca de la eficiencia de un programa de gobierno en atenuar la pobreza en un municipio, así como la participación de las instancias locales en su operación.

En el literal C del mismo artículo 26 de la CPEUM se lee “El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social estará integrado por un Presidente y seis Consejeros que deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así como en los ámbitos académico y profesional; tener experiencia mínima de diez años en materia de desarrollo social, y no pertenecer a algún partido político o haber sido candidato a ocupar un cargo público de elección popular”. En el actual CONEVAL para ser consejero se requiere (i) ser o haber sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores, (ii) tener experiencia en la materia y (iii) colaborar con una institución de educación superior o de investigación con programas inscritos en el padrón de excelencia académica del CONACYT.

En uno y otro casos lo que interesa es contar con un cuerpo académico de especialistas en las materias que competen al CONEVAL que garanticen por medio de su ethos académico las decisiones que toman como cuerpo colegiado. Lo que se busca, en esencia, es que las decisiones, las evaluaciones de programas sociales y sus resultados, así como la coordinación cuenten con el respaldo de la legitimidad académica.

Este principio tiene historia y vale la pena recordarla, aunque sea brevemente. Sus orígenes se remontan a inicios del siglo XXI, específicamente al año 2001, época en que el país no contaba con una medición de pobreza que pudiese orientar la política social. Había muchas mediciones, tanto de organismos internacionales, como de la academia, además de las que usaban las propias dependencias gubernamentales que la requerían, pero no había una medición oficial.

La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) de la época, después de organizar un seminario internacional sobre medición de pobreza, que se desarrolló los día 28 y 29 de marzo de 2001, invitó a un conjunto de académicos a formar parte del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP), que se integró y empezó a funcionar el 9 de julio de 2001. Los criterios para seleccionar a los miembros académicos del Comité Técnico fueron: (i) independencia de la secretaría y de partidos políticos, (ii) trayectoria académica reconocida, (iii) experiencia en medición de la pobreza, y (iv) que hubiera llevado a cabo cálculos propios de desigualdad y pobreza. Ahora bien, el 15 de agosto de 2002 el CTMP dio a conocer los resultados de la medición de pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio para el año 2000, concluyendo así su encargo. En el año 2003 la SEDESOL publicó la medición de pobreza correspondiente al año 2002 y a raíz de los cuestionamientos y dudas respecto a esta medición, la SEDESOL volvió a convocar a los miembros del CTMP para que recalcularan la pobreza del año 2002. Las dudas se disiparon una vez que los académicos procedieron a calcular independientemente y los resultados refrendaron los publicados por la SEDESOL.

La legitimidad que otorgó a las mediciones de pobreza la participación de los académicos, fue considerada por la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), que dio origen al CONEVAL, que estableció que la Comisión Ejecutiva del CONEVAL, así como fue en su momento el CTMP, estuviese integrada en su mayoría por profesores investigadores activos de alto nivel. En las dos experiencias se supone que los académicos combinan sus labores habituales de docencia e investigación con su participación en las decisiones del CONEVAL. Esta dualidad permite llevar los avances científicos al ámbito público y retroalimenta la docencia y la investigación en las instituciones de enseñanza superior.

Si, de acuerdo con el dictamen, el CONEVAL pasara al INEGI, no quedaría claro si se mantendría o no la Comisión Ejecutiva. Una posibilidad es que esta función sea absorbida por la Junta de Gobierno del INEGI. Si este fuese el caso el vínculo estrecho con la academia tendería a perderse. máxime considerando que, a diferencia del CONEVAL cuya función atañe a la política social, el INEGI responde a cuatro subsistemas: sociodemográfico, económico, seguridad y justicia ambiental. Aún más si se considera que por disposición constitucional los miembros de la Junta de Gobierno “no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia” según reza el artículo 26 literal A.

Otro momento ilustrativo del papel que ha jugado la academia a través de la Comisión Ejecutiva del CONEVAL, encabezada por el Secretario Ejecutivo quien es el único funcionario público que forma parte de dicha Comisión, fue el año 2015. En este año CONEVAL solicitó al INEGI el levantamiento de una ENIGH extraordinaria, necesaria para calcular las estimaciones de pobreza al nivel municipal que mandata la LGDS. El INEGI entregó los resultados de la ENIGH2015, pero los cálculos arrojaron una caída de la pobreza injustificable[1], tanto desde el punto de vista del comportamiento de la macroeconomía como de la política social puesta en práctica, por lo que la Comisión Ejecutiva del CONEVAL se negó a dar a conocer la prevalencia de la pobreza en 2015.

En 2015 el INEGI había procedido a cambiar los operativos de campo en el levantamiento de la ENIGH con lo que obtuvo una captación de ingreso que se tradujo en una reducción de la prevalencia de la pobreza y pobreza extrema que se puede observar en la gráfica. Las negociaciones INEGI/CONEVAL condujeron a corregir las remuneraciones del trabajo de la ENIGH2015 con los datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, usando para ello el Modelo Estadístico para la Continuidad (MEC) y con él se generaron las cifras oficiales de pobreza hasta el año 2018. En la gráfica hemos calculado dichas prevalencias con los datos directos de las ENIGH hasta dicho año. Como se puede observar sin la intervención del CONEVAL las cifras de pobreza y pobreza extrema serían mucho más bajas que las publicadas oficialmente.

Si no hubiese operado “el filtro académico” en el año 2015 y se hubiesen publicado las mediciones de pobreza calculadas con los datos de la ENIGH, es muy probable que se habrían puesto en duda volviendo a la época en que imperaba la anarquía en esta materia.

En síntesis, la absorción del CONEVAL por el INEGI dejaría fuera la evaluación de los programas sociales, así como la coordinación entre la federación, los estados y los municipios. A menos que se encuentren formas creativas para incorporar el trabajo académico en el INEGI, al perderse la garantía que da la participación de los expertos en temas de evaluación, medición y coordinación, se podría generar un costo elevado en términos de la confianza de la población respecto a los resultados que se le proporcionan y perder la legitimidad ganada durante casi un cuarto de siglo de acumulación de experiencia y consolidación institucional.

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[1] Según estas cifras la pobreza y pobreza extrema, entre 2014 y 2015, se habrían reducido en 10.8 y 4.3 millones de personas respectivamente.