por Mario Luis Fuentes
La Auditoría Superior de la Federación no deja lugar a dudas: el gasto federalizado está incerciado; no se rinde cuentas de manera adecuada sobre su ejercicio; su ejecución es deficiente; el sistema normativo de adquisiciones y compras pone en desventaja al Estado mexicano, y en medio de todo esto, anualmente se ejercen más de 1.6 billones de pesos. La conclusión es ineludible: urge construir un nuevo modelo de gobierno local.
No se ha logrado resolver, en el marco de la cuestión social en México, el tema relativo a cómo construir un federalismo que se apegue a cabalidad a la vocación republicana contenida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que en consecuencia, permita plantear un curso de desarrollo, que en la diversidad y pluralidad que nos caracteriza, nos permita rediseñar un proyecto de nación común a todas y todos los mexicanos.
La cuestión es mayor porque hoy, si un eslabón de la cadena del federalismo mexicano está roto, ese es precisamente el relativo a la ineficacia e ineficiencia en las capacidades de gobierno y de gestión pública de los gobiernos estatales, pero sobre todo, de los municipales.
Los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL); así como los análisis y documentos presentados en los últimos años por la Auditoría Superior de la Federación no dejan lugar a dudas: el proceso de federalización en México tiene resultados catastróficos, pues se llevó a cabo sin tener ni una conducción lógica ni deliberadamente política con el acompañamiento de la Federación.
Rolando Cordera ha descrito a este resultado como un “federalismo social salvaje”, en el que los municipios ni han mejorado sustantivamente sus estructuras administrativas, contables y financieras; ni han potenciado sus capacidades recaudatorias; ni mucho menos han generado modelos exitosos de desarrollo ni generación de bienestar para sus poblaciones.
El Ramo 33: un instrumento cuestionable
Cuando en los años de 1997 y 1998 inicio la discusión y operación del Ramo 33, como resultado de la Reforma Constitucional al Artículo 115, y bajo la lógica de construir un nuevo instrumento de impulso al federalismo y al fortalecimiento de los municipios, se argumentó que en el largo plazo se lograría una transformación de las estructuras de gobierno y administrativas en lo local.
A casi 20 años de su operación, los resultados son desastrosos. Véase lo que dice el CONEVAL sobre la operación de este instrumento:
a) “En la gestión de los fondos (que integran al Ramo 33), no se identifica una práctica sistemática de evaluación o de análisis sobre el uso de los recursos del Ramo 33 ni de su posible impacto; aún más, no existe información homogénea disponible acerca del destino de estos recursos.
b) Entre los principales hallazgos del análisis de indicadores destaca que, si bien los fondos muestran información valiosa, ninguno presenta un conjunto integral de indicadores que permita evaluar sus resultados, es decir, verificar el avance en sus objetivos.
c) Si bien las entidades federativas y los municipios, en su mayoría, conocen las disposiciones legales que regulan la distribución de los recursos, el estudio de campo mostró que, en ocasiones, no cuentan con la información necesaria para el cálculo de las fórmulas de distribución de recursos.
d) Es necesario Incorporar al actual diseño de las fórmulas de distribución del Ramo 33 nuevas herramientas de medición de las variables que reflejen la problemática social de cada fondo tomado en cuenta la Medición Multidimensional de la Pobreza, con la finalidad de que la distribución se realice mediante variables que midan adecuadamente los objetivos de cada fondo.
e) Las fórmulas para asignar los recursos entre las entidades federativas no se encuentran claramente establecidas en la LCF en todos los casos. En algunos fondos se especifican fórmulas y variables en esta normativa y, para otros, se señala que la distribución se publicará en el Diario Oficial de la Federación”.
La revisión de la ASF
Si los resultados mostrados de la evaluación del CONEVAL son preocupantes, el panorama que se desprende del análisis de la Auditoría Superior de la Federación nos muestra que las administraciones municipales constituyen un problema real, no sólo en términos de gobernanza, sino para la propia democracia, pues su debilidad fractura el tejido político del país y sobre todo, erosiona la confianza de la ciudadanía en sus políticos y sus gobiernos.
En el texto de Juan Manuel Portal, titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), titulado “Análisis de la Cuenta Pública, 2013”, se sostiene un argumento devastador en torno a la opacidad con que los gobiernos locales manejan los recursos públicos: “continúan los problemas con la implementación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. La disposición oportuna de información de calidad constituye la base para apoyar la rendición de cuentas, la evaluación de los recursos y en general la gestión pública; sin cuentas no hay rendición de cuentas”.
En efecto, de acuerdo con el Auditor Superior de la Federación, hay tres problemáticas respecto de la gestión gubernamental, de la normatividad vigente en materia de fiscalización y evaluación de los entes gubernamentales, sobre todo en lo local; y la rendición de cuentas.
Sobre la rendición de cuentas, la ASF detecta los siguientes problemas: “1) la existencia de un sistema ineficaz en materia de aplicación de responsabilidades administrativas, que no actúa como un mecanismo que desincentive las prácticas irregulares en el manejo de los recursos federales transferidos; 2) un contexto político y jurídico que dificulta la gestión autónoma e independiente de las Entidades Fiscalizadores Superiores Locales, así como de las contralorías de los gobiernos estatales y municipales; 3) la carencia de evaluación del Gasto Federalizado; 4) un insuficiente avance en la implementación de las disposiciones de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, y; 5) deficiente entrega a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de los informes trimestrales sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos, así como de los indicadores de desempeño”.
Por su parte, en lo relativo a los mayores problemas de gestión identificados por la ASF en los gobiernos locales se encuentran: “1) la distribución inercial de los recursos; 2) la debilidad de las finanzas de las entidades federativas y municipios; 3) los sistemas de control interno deficientes; 4) las debilidades en las capacidades institucionales de los gobiernos municipales; y 5) un principio de anualidad del ejercicio de los recursos, sin aplicación efectiva”.
En tercer lugar, respecto de los problemas normativos, la ASF identifica: “(1) una normativa insuficiente o ambigua, y programas que carecen de la reglamentación específica, y; (2) leyes de obra pública y adquisiciones en el ámbito local, que no garantizan las mejores condiciones para el Estado.”
Empezar de nuevo
Con la información disponible, es posible sostener que en lo relativo al gobierno local, es urgente recomenzar; asumir con seriedad la discusión en torno a cuál es el esquema de distribución de competencias y responsabilidades entre la Federación, las entidades y los municipios; y cuáles son los sistemas y esquemas de cooperación, solidaridad y subsidiariedad que debemos recuperar para construir un nuevo curso de desarrollo para el país.
Es evidente que si se dispone de 1.6 billones de pesos anuales a través de las participaciones federales, y si no hay rendición de cuentas, si el gasto no es progresivo, si su planeación es inerciada, su ejecución deficiente y se detectan todos los años desvíos e irregularidades equivalentes a miles de millones de pesos, lo que es necesario entonces es, con urgencia, fortalecer y potenciar a nuestro pacto Federal, porque de ello depende nuestra viabilidad como país incluyente, con bienestar y fundamentalmente democrático.
*Columna publicada con el mismo nombre en el periódico Excélsior, 24- Marzo- 2015, p.21
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