El día 9 de marzo de 2023 el Instituto Nacional Electoral (INE) promovió una controversia constitucional en la que demanda a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión y al Presidente de la República en contra del Decreto por el que se reforma, adiciona y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), así como de otros ordenamientos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de marzo de este mismo año, solicitando que esta controversia se acumule con una anteriormente presentada, relativa a otros ordenamientos en la materia.
Escrito por: Ricardo de la Peña
La demanda se considera procedente dado que:
- El Decreto impugnado viola el proceso legislativo establecido en los artículos 71 y 72 constitucionales, al haberse aprobado sin la debida discusión y aprobación legislativa.
- El Decreto viola la autonomía del INE y con ello el principio de supremacía constitucional, al invalidar sus garantías constitucionales como órgano autónomo.
- La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) es competente para conocer de una controversia dado que lo que se impugna no son exclusivamente leyes electorales.
Abundemos en particular en el segundo de estos aspectos: la violación de la autonomía del órgano administrativo electoral nacional en lo relacionado con su función electoral y capacidad de autorregulación, así como lo relacionado con la integridad del Registro Federal de Electores. Ello, pues sería imposible en una nota como esta tratar todos los complejos puntos que se abordan en la controversia de marras.
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Lo anterior advirtiendo que la SCJN bien pudiera declarar inconstitucional el Decreto sin entrar al fondo de su contenido, dada la violación al proceso legislativo en que se considera se incurrió para su aprobación, aunque ello es potestad del Pleno de la Corte y de sus integrantes.
¿Cómo se violenta la autonomía del INE con el Decreto en cuestión? En primerísimo término, al eliminar órganos indispensables para su funcionamiento y desconocer su especial naturaleza, por lo que resultaría “imposible garantizar la realización de elecciones libres, auténticas y periódicas, en estricto cumplimiento a los principios que rigen la función electoral”, según el promovente.
En específico, se afirma que se atenta contra el mandato constitucional de que el INE en su estructura cuente con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia con el personal necesario para el ejercicio de sus atribuciones; que se elimina un órgano ejecutivo central indispensable para la coordinación de los trabajos de la estructura ejecutiva, como es la Junta General Ejecutiva; y por la eliminación de las juntas locales y distritales ejecutivas, introduciendo un diseño organizacional diverso a lo establecido en la Constitución.
En este último punto, es claro que los cambios de las Juntas Locales y Distritales a órganos auxiliares no es acorde con lo establecido en la Constitución y, apunta el promovente de la controversia, desgaja y rompe por completo con la organización que mandata ese máximo ordenamiento, lo que hace imposible ejercer la función electoral.
De las Juntas Locales Ejecutivas, apunta el INE que se sustituiría por un órgano local integrado por un número menor de vocalías (tres en lugar de cinco). Se dice en la controversia que esta sustitución y la reducción de plazas en la estructura delegacional va “contra el principio de desconcentración administrativa (…) que implica que el INE pueda establecer sus oficinas en todo el país”, apuntando que se suprimirían 262 plazas en estas Juntas y quedarían vigentes únicamente 96 plazas del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN).
Esto, a pesar de que en el texto aprobado de la LGIPE solamente se establece la desaparición de las vocalías secretariales y su eventual reemplazo por auxiliares administrativos que pudieran formar parte del SPEN, y la fusión de las vocalías de organización y de capacitación electoral, sin afectación expresa ni a las coordinaciones operativas, ni las jefaturas de oficinas de seguimiento y análisis o las anteriormente dependientes del área del Registro Federal de Electores, como son las de actualización del padrón, las de depuración del padrón, las de oficinas de cartografía electorales o de los centros de consulta electoral y orientación ciudadana.
Así, lo establecido en el nuevo texto de la LGIPE supone la desaparición de 32 plazas del SPEN, el reemplazo de otras 32, y deja 198 plazas a una revisión que, conforme al artículo Décimo Tercero transitorio del Decreto que se cuestiona, deberá realizar la Secretaría Ejecutiva del INE con las unidades administrativas, órganos delegacionales y subdelegacionales “con el fin de compactarlas al mínimo indispensable para su operación”. De allí que se reitere la supuesta pretensión de eliminar una proporción del SPEN que no encuentra un correlato directo con lo establecido en la LGIPE una vez reformada.
De las Juntas Distritales, la controversia apunta que se propone su eliminación para ser sustituidas por oficinas auxiliares a cargo de una sola persona, un vocal operativo, quien tendría que ejercer todas las atribuciones encomendadas a las cinco vocalías previamente existentes. Esto provoca que se deje sin estructura ejecutiva a los distritos electorales, con lo que se vulnera al parecer del INE el principio de suficiencia establecido a nivel constitucional.
Estas reducciones del personal profesional contravienen el principio de autorregulación que es un rasgo distintivo de los órganos constitucionales autónomos, que les da la potestad de determinar de forma autónoma, independiente y pormenorizada el tipo y número de áreas que los conforman, así como la calidad y cantidad de funcionarios públicos adscritos a éstas.
Tocante a las unidades técnicas, en la controversia se anota que su eliminación y conferir sus atribuciones a órganos ejecutivos es contrario al mandato constitucional de que el instituto cuente con órganos técnicos.
Al eliminarse la Unidad Técnica de Vinculación con los Organismos Públicos Locales se advierte que con ello no se podrían llevar a cabo las atribuciones conferidas al INE en materia de procesos electorales locales, al no tenerse una coordinación y ejecución de actividades entre este órgano con las instancias locales, a pesar de que se trasladan las atribuciones de esta unidad a la nueva Dirección Ejecutiva de Organización y Capacitación Electoral, que adoptaría una doble naturaleza ejecutiva y técnica.
La eliminación de la Unidad Técnica de Fiscalización y su conversión a Dirección Ejecutiva no es un asunto meramente semántico, puesto que eliminar la autonomía técnica y de gestión de este órgano representa un riesgo para el ejercicio imparcial de sus atribuciones.
Sobre la fusión de la Dirección Jurídica con la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, se apunta que más allá de no respetarse el mandato constitucional de contar con los órganos necesarios para ejercer las atribuciones conferidas al INE, carece de lógica al no considerar que cada una de estas áreas tiene una especialidad.
Respecto a la eliminación de la Secretaría Ejecutiva como órgano central y darle naturaleza de órgano auxiliar y no ejecutivo, esto contraviene la disposición constitucional que incluye a la Secretaría Ejecutiva como parte del Consejo General y como uno de los órganos ejecutivos del instituto.
Un último punto que trataremos es el relativo a la integridad del Registro Federal de Electores. La LGIPE, en su nueva redacción, permite la inclusión en el Padrón Electoral y en el Listado Nominal de Electores Mexicanos Residentes en el Extranjero y de ejercer el voto a personas mexicanas a través de documentos como el pasaporte y la matrícula consular, expedidos por una Secretaría de Estado, lo que, al parecer del INE, se traduce en un detrimento de la integridad de los documentos registrales, que vulnera la facultad exclusiva de este instituto de elaborar e integrar los referidos instrumentos. La controversia sobre los artículos relativos a este punto sería que se apartan de la Constitución y no pueden establecer las garantías de confiabilidad, seguridad y certeza que revisten los instrumentos registrales que conforma el INE.
Un detalle no menor ni anecdótico es que conforme al Reglamento de Matrícula Consular este instrumento se expide en razón del domicilio de la persona en el extranjero, por lo que una persona puede tener tantas matrículas consulares como domicilios acredite en el extranjero, lo que rompería con el principio de un único registro por persona que garantiza la equidad en el ejercicio del derecho al voto de las personas mexicanas.
Al cierre de la controversia el INE solicita la suspensión de manera urgente del Decreto como medida cautelar y tutelar de los derechos políticos de los ciudadanos en atención a la potencial afectación a diversos derechos humanos. Al respecto, se solicita que no se apliquen los artículos impugnados de la LGIPE en el Decreto y que permanezcan las cosas en el estado en que se encuentran para que, entre otros beneficios, se pueda garantizar el acceso a los derechos políticos electorales de la ciudadanía y la equidad en la contienda. Asimismo, se solicita que se acuerde favorablemente la realización de audiencias públicas para disponer de espacios deliberativos entre la ciudadanía y los juzgadores.
Hasta aquí este recuento con comentarios de algunos de los aspectos controvertidos por el INE relativos a la reforma de la LGIPE. Reiteramos que esta revisión es necesariamente parcial y se concentra en aspectos que decidimos resaltar. Pensamos que lo expuesto es suficiente para que el lector se forme una opinión informada respecto al sentido y constitucionalidad de la reforma en materia electoral, al menos en los elementos tratados.
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