por Sara Murúa / Lorena Velazco
Atender a quienes el infortunio ha situado en condiciones de desventaja ha sido una característica de la sociedad mexicana. Nuestro país cuenta con una tradición en materia de asistencia social que se remonta a 500 años, cuando surge en el siglo XVI, sustentada en la caridad cristiana
Recuento histórico
Los sismos de 1985 que afectaron a la Ciudad de México, fueron el detonador de la participación social en nuestro país; a partir de esa fecha se incrementa en forma notable el número de organizaciones sociales sin fines de lucro. Las 22 mil organizaciones que hoy existen son el reflejo del interés, vocación de servicio y solidaridad de los mexicanos; las podemos encontrar en todos los ámbitos del quehacer social, sus causas son diversas; hay las que defienden los derechos humanos; las que promueven el desarrollo social y comunitario; las que protegen nuestras riquezas naturales; las que trabajan por la educación y la salud; pero la mayoría, más del 50% del total, son de carácter asistencial.
La legislación en materia de asistencia privada data del 7 de noviembre de 1899, con la publicación de Ley de Instituciones de Beneficencia Privada para el Distrito Federal, definiendo acto de beneficencia privada como “todos los que se ejecuten con fondos particulares y con un fin de caridad o instrucción”. Por otro lado, la ley divide a las instituciones de beneficencia en dos grandes campos: el primero, las fundaciones, y el segundo, las asociaciones.
Las fundaciones y las asociaciones no son propiamente personas morales, sino actividades reguladas por la ley; la primera se trata de: “(…) el acto por el cual una o más personas destinan a perpetuidad algunos bienes para determinado objeto de beneficencia privada (…)”, y entre esos objetos se encuentra la dotación de hospitales, asilos, orfanatos, o la dotación de colegios, institutos y demás planteles para la educación primaria, preparatoria o profesional, etcétera; la segunda son “las que se constituyen entre tres o más socios, sin ninguna idea de especulación en beneficio de los mismos y para alguno de los fines indicados en el artículo anterior…”.
En 1904, la ley se transforma para convertirse en Ley de Beneficencia Privada para el Distrito y Territorios Federales. El artículo primero de la nueva ley define a los actos de beneficencia privada como aquellos realizados “con fondos particulares y con un fin filantrópico o de instrucción laica”. Se sustituye el término “caridad”, que se identificaba con la religión, por el de “filantropía” que es un concepto más “laico”. Asimismo, el concepto de “fundación” cambia y en lugar de indicar que se trata de destinar a perpetuidad una serie de bienes para fines de beneficencia, se estima ahora que se trata de actos de carácter permanente.
Para 1926, esta misma ley es modificada, y el concepto de acto de beneficencia se transforma, ya que se define como “los ejecutados con fondos particulares, sin objeto de especulación, con un fin humanitario y sin designar individualmente a los beneficiarios”. En este momento se habla de una situación de necesidad del beneficiario y se determina que estos actos se realizarán frente a la generalidad. Sin embargo, el concepto de “fundación” sufre un retroceso, ya que de nueva cuenta se define como “destinar a perpetuidad algunos bienes para un objeto de beneficencia”, y el concepto de asociación se convierte en una definición vaga al indicarse que son “aquellos actos que por su propia naturaleza o por la voluntad de sus autores, no dan origen a una fundación o a una institución temporal”.
En el año de 1933 en la legislación del Distrito y Territorios Federales se observan cambios en cuanto a las instituciones de beneficencia privada, se indica que son: “Las particulares que con fines de utilidad pública y no lucrativos, son reconocidas por el estado como auxiliares de la administración pública y con capacidad para poseer un patrimonio propio destinado a la realización de actos de esta índole”. Se introduce en la ley el concepto de “utilidad pública”. Esta ley además de modificar el concepto de beneficencia, también define a las fundaciones y asociaciones, como personas morales, siendo las primeras, las constituidas “para la administración de un conjunto de bienes afectados a actos no lucrativos y de utilidad pública”, en tanto que las asociaciones son “personas morales que, por voluntad de los particulares, se constituyen en los términos de esta ley y cuyos fondos consisten en cuotas de los asociados”.
Para 1943 se expide la Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito y Territorios Federales, aquí vemos que ya no se denomina a la ley como de Beneficencia Privada, se incluye por primera vez el término “asistencia”. Comentar sobre el cambio de nombre obedece a que determina el objeto de la ley, ya que regula a “sujetos jurídicos” y no sólo “actos jurídicos”. Asimismo, establece que “las instituciones de asistencia privada son entidades jurídicas que con bienes de propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin propósitos de lucro y sin designar individualmente a los beneficiados”.
Con fecha 1° de diciembre de 1986 se publica decreto por medio del cual se reforman diversos artículos de la ley, así como la denominación de la misma. La ley se denomina a partir de entonces: “Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal”.
El año de 1991 es un parteaguas en este sentido ya que se insertan nuevas modificaciones a la ley, agregándose la disposición en el sentido de que: “Podrán acogerse a las disposiciones de esta Ley, las instituciones cuyo objeto sea ejecutar actos de solidaridad que tiendan al desarrollo social”.
En la Ley de 1998 las fundaciones y las asociaciones son personas morales, siendo las primeras las que se constituyen por medio de la afectación de bienes de propiedad privada destinados a la asistencia social, y las segundas las que se constituyen por personas físicas que aportan una cuota periódica o recaudan donativos para el sostenimiento de la institución.
Según el fallo emitido en 1999 por la Suprema Corte de Justicia de la Nación “la asistencia social es materia de la salubridad general que, esencialmente, consiste en el conjunto de acciones tendentes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva”; y que “la asistencia social la prestan diversos sectores, lo que ha motivado particularmente la diferenciación entre la asistencia privada y la pública atendiendo a la naturaleza de los recursos económicos con que se presta y de los sujetos que la proporcionan (públicos o privados), pero que coinciden en un fin común que es la asistencia social, con independencia de la naturaleza de tales recursos (I)”.
Por su parte en el ámbito federal, la Ley de Asistencia Social indica: “Se entiende por asistencia social el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva. La asistencia social comprende acciones de promoción, previsión, prevención, protección y rehabilitación” (II). Hoy estamos ante una agenda que va mucho más allá de “la salubridad general”; concretar esta conducta propiciaría la articulación de una infraestructura integrada por dispensarios, asilos, clínicas, hospitales, casas de cuna y centros asistenciales para la población solicitante, la cual tendría una carga onerosa muy grande, y lo que es más importante, no mejoraría las condiciones de vida de la población en general.
Atención para alcanzar el desarrollo social
Enfrentar los graves fenómenos sociales del país requiere principalmente de que el Estado asuma la responsabilidad política y ética de garantizar a las personas y familias vulnerables el derecho a recibir servicios especializados que les permitan mejorar su calidad de vida y promover su integración al bienestar y el desarrollo, pero también demanda de una mayor participación social, lo que en otras latitudes se conoce como servicio social voluntario, con el fin de complementar el esfuerzo gubernamental en aquellas áreas donde el gobierno es débil o su saber hacer tiene un menor avance.
Hasta ahora existen 22 Leyes de Desarrollo Social; 31 Leyes de Asistencia Social; y 28 Leyes de Asistencia Privada, de las cuales, 14 son de Asistencia Privada como tal, tres de Beneficencia Privada, tres de Asistencia Social y Desarrollo Humano; y ocho más que están contenidas en la Ley de Asistencia Social.
Ahora, los frentes de la política social son múltiples y de magnitudes enormes. Desde el enfoque de derechos humanos el desarrollo implica el ejercicio universal, progresivo, trasnacional e irreversible de todos los derechos fundamentales. De acuerdo con Amartya Sen “no puede hablarse de que se ha logrado el desarrollo de una nación si no se ha alcanzado el ejercicio colectivo de los derechos sociales y si la estructura de derechos limite la capacidad de las personas para hacerse de bienes y sea, la causante de su estado de privación” (IV).
Actualmente debemos de dar un paso adelante y concebir a la asistencia social no como la panacea y única solución, sino como lo que es: una atención emergente a un cierto grupo poblacional, pero para alcanzar el desarrollo social; donde hay que poner la mira es en una visión integral de los derechos humanos, eliminando la discriminación por cualquier motivo que atente contra la dignidad humana, acercando a la población al libre ejercicio y goce de todos sus derechos.
El Derecho internacional determina que el desarrollo social constituye “un proceso… económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante del bienestar de toda la población” (V), y obliga a México a promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad (VI), así como a proteger y hacer exigibles los derechos sociales a un nivel de vida adecuado y a una mejora continua de las condiciones de existencia (VII).
El desarrollo social
Son dos los factores del desarrollo social: el factor asistencia y el propio desarrollo social; lo que Amartya Sen llama dos dimensiones de la intervención social del Estado: la protección entendemos asistencia– que conlleva medidas de urgencia y “protege a grupos vulnerables de emergencias e imprevistos;” y la promoción –entendemos desarrollo–, que se logra a mediano y largo plazos y “busca mejorar las condiciones de vida y la expansión de las capacidades básicas de la población” (VIII).
Una adecuada combinación de estos dos factores –asistencia y desarrollo– es la que puede llevar a un desarrollo social democrático, es decir, igualitario, que logre efectivamente un acortamiento de las brechas entre pobres y ricos y un constante mejoramiento de toda la sociedad. Desde luego, debe determinarse bien cuándo habrá que responder mediante políticas de desarrollo, cuándo mediante políticas asistenciales, y cuándo habrá que combinarlas(XIX). Esta última variable es muy importante para no perpetuar las necesidades asistenciales.
Finalmente se considera que la promoción de la participación voluntaria en beneficio social debe tener en cuenta tres aspectos:
1) La redefinición de la relación entre el gobierno y las organizaciones sociales
2) El fortalecimiento operativo de estas organizaciones sociales de a través de la formación, la capacitación y más recursos para dotarlas de una mayor capacidad humana y técnica y de mejores instrumentos para la gestión y la administración de sus recursos y servicios
3) Una regulación y legislación moderna que responda a las condiciones actuales de la democracia en nuestro país, que asegure la transparencia en el origen y destino de los recursos, así como en los criterios de asignación de los mismos; y un desempeño apegado a normas y códigos de conducta que garanticen respeto a la integridad y los derechos de aquellas personas que son beneficiarias de los servicios que prestan estas organizaciones.•
Notas y referencias:
I. Acción de inconstitucionalidad 1/99. Diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 2 de septiembre de 1999. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dos de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 83/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
II. Ley de Asistencia Social. P: 02/09/2004. UR: 23/04/2013. Artículo 3.
III. El Almanaque Mexicano, Op.Cit., p. 130.
IV. Amartya K. Sen. Bienestar, justicia y mercado. Introducción de Damián Saucedo. Barcelona, Buenos Aires, México: Paidós ICE/UAB, 1997. (Pensamiento contemporáneo 48.) Pág. 11.
V. Declaración sobre el Derecho al Desarrollo. Resolución 41/128 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. 4 de diciembre de 1986. Preámbulo.
VI. Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
VII. Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (III) el 10 de diciembre de 1948. Artículo 25 en concordancia con el preámbulo de la Carta de la ONU y el artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos.
VIII. Citado por Mónica Tapia… Ibidem. Pág. Págs 179 y 180.
IX. Mario Luis Fuentes. Una visión de México. Págs. 344 y 345. El autor dice que en este país se “mantiene la confusión entre los programas que combaten la pobreza a través del desarrollo comunitario, del fomento a las economías locales, de los proyectos productivos, de la formación de capacidades ciudadanas con respecto a los programas de carácter asistencial, que distribuyen bienes y servicios en la lógica de asistir, proteger y acompañar a los más débiles y vulnerables (…)”; se trata de “programas asistenciales que distribuyen dinero entre la población y algunos servicios, empero (…) no se orientan a las tareas centrales que implica el combate a la pobreza y que van de la construcción de infraestructura hasta el empleo, pasando por los programas de desarrollo regional, por la promoción comunitaria y por el fortalecimiento de los servicios de salud, educación, vivienda y servicios básicos en los estados, regiones y comunidades más pobres de nuestro país. Esto es, aún no se logra que el ejercicio del gasto social se traduzca en la transformación de las condiciones reales de existencia de los ciudadanos, en una mayor participación social, en la suma de capacidades de los tres órdenes de gobierno, y en la construcción de economías alternativas en lo local y lo regional (…)”.
