La crisis de los gobiernos subnacionales en la gestión integral de los riesgos de desastre

La gestión integral de los riesgos de desastre (GIRD) es un enfoque que se deriva del Marco de Acción de Sendai 2015-2030, del cual México es firmante, representa un cambio de 180° con respecto a la forma en la que comprendemos y atendemos las causas y consecuencias de los desastres. Esto es así porque la GIRD no solamente está orientada a precisar, profesionalizar y mejorar las capacidades de quienes tienen a su cargo la protección civil; sobre todo, la GIRD privilegia los procesos preventivos que evitan que la presencia de amenazas socionaturales se conviertan en desastres.

Escrito por:   Dra. Naxhelli Ruiz

Aunque es sabido que la GIRD requiere del compromiso de muchos actores sociales distintos (medios de comunicación, empresas, organizaciones sociales o científicos, por citar algunos), la adopción de las tareas y retos de este enfoque es, sobre todo, un reto monumental para los gobiernos subnacionales. La gestión del riesgo implica entender y, en algunos casos, reconfigurar el sistema de distribución de competencias de los diferentes órganos del Estado, así como de los pactos en los cuales se basa, por ejemplo, los alcances fiscales de los gobiernos subnacionales.

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El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), actualmente vigente, se define a sí mismo como un sistema basado en competencias concurrentes y en estructuras de coordinación[1]. Los procesos de prevención, recuperación o el financiamiento a riesgos residuales están distribuidos en varios niveles y sectores de gobierno que, ante un objetivo común como lo es La gestión integral de los riesgos de desastre, se enfrentan a retos inéditos propios de un federalismo cooperativo. Ello es así debido a que pocos aspectos de la GIRD son de competencia exclusiva de un nivel de gobierno o de un solo ente territorial. Diseñar e implementar medidas preventivas o estrategias de recuperación implica generar diversos mecanismos de cooperación orgánica e instrumental entre diferentes entes de gobierno, el uso de herramientas de coordinación interinstitucional y la conciliación de posiciones políticas.

Sin embargo, a pesar de la relevancia de la construcción de capacidades locales y la coordinación interinstitucional, el tema está ausente de las estrategias programáticas y financieras en esta materia. La agenda de discusión se ha enfocado en las estrategias reactivas del gobierno federal, especialmente en cuanto a la atención de emergencias y la desaparición del Fondo de Desastres Naturales como fideicomiso; este enfoque nos ha alejado de entender otros aspectos más fundamentales para adoptar principios básicos de la GIRD en nuestro país.

Por ejemplo, en cuanto a las capacidades de los gobiernos locales (municipios y demarcaciones territoriales) los instrumentos existentes para los procesos preventivos, reactivos y prospectivos de gestión de riesgos de desastre, el panorama es poco alentador. De acuerdo con el último Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México del año 2019 -último publicado-, poco más del 42% (1,039 de los 2,456 municipios o demarcaciones del país)[2] tenían registros sobre asentamientos humanos en zonas de riesgo. Sin embargo, apenas 520 municipios contaban con Atlas de Riesgos[3] o algún instrumento de identificación de zonas de riesgo[4].

Este Censo también da cuenta de una deficiencia institucional muy significativa en cuanto a los instrumentos que podrían articular los usos de suelo con la gestión de riesgos de desastre. A pesar de que, como ya señalamos, existe un reconocimiento de la existencia de los asentamientos humanos en riesgo, sólo 152 municipios (6.2% de los municipios del país) hacen una delimitación física de zonas no aptas para el desarrollo; 412 (16.8%) emiten licencias de construcción; y tan sólo 27 (1.1%) cuentan con planos de restricciones de uso de suelo.

Estas deficiencias significativas en las capacidades de gestión territorial y del riesgo se derivan de acuerdos de descentralización fiscal que no responden a la compleja realidad que deben enfrentar los gobiernos locales. Por ejemplo, tan sólo 1,703 municipios y demarcaciones (43.7%) realizan cobro del impuesto predial[5], la fuente fundamental para la obtención de recursos de libre destino para los municipios. Ello implica que, en gran medida, el financiamiento de las actividades y deberes de este nivel de gobierno se deriva de Aportaciones y Participaciones federales (especialmente ramos 28 y 33), las cuales son en gran medida condicionadas y resultan en una escasa autonomía local para su aplicación en aspectos no contemplados desde el Presupuesto de Egresos de la Federación. En otras palabras: más de la mitad de los gobiernos locales no tienen ningún financiamiento para actividades preventivas o reactivas. 

Así pues, en México nos encontramos lejos de las condiciones fiscales e institucionales para la adopción de estrategias para la Gestión Integral de los Riesgos de Desastre. Hemos puesto muy poca atención en las bases del pacto federal que nos permitirían la construcción de las capacidades locales para la implementación, cooperación y coordinación para la GIRD. Es en este vacío de lo local, donde crecen las propuestas hacia la militarización de la atención a los desastres[6], un absurdo y preocupante contrasentido de los fundamentos que dan origen a la GIRD a nivel internacional, basados en las capacidades civiles, la concurrencia logística y financiera, la corresponsabilidad horizontal y la transparencia.  Es hora de cambiar la agenda pública hacia lo local para que los desastres tengan cada vez menos futuro en nuestro país.

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[1] “Conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, principios, instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones, que establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los organismos constitucionales autónomos, de las entidades federativas, de los municipios y las delegaciones, a fin de efectuar acciones coordinadas, en materia de protección civil”.

[2] La cifra corresponde a 2,456 municipios al año 2019, número a partir del cual fue levantado este Censo.

[3] En el Atlas Nacional de Riesgos aparecen 497, al 29 de marzo de 2022, en el sitio de Cobertura de Atlas Municipales: http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/cob-atlas-municipales.html

[4] Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2019, disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cngmd/2019/tabulados/CNGMD2019_M2S10.xlsx

[5] Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2019, disponible en https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cngmd/2019/tabulados/CNGMD2019_M2S4.xlsx

[6] https://mvsnoticias.com/noticias/nacionales/prepara-cnpc-nueva-ley-que-contemple-participacion-de-fuerzas-armadas/