por Adelfo Regino
El cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés es un imperativo legal para el Estado mexicano, y el único camino para que haya paz, justicia y democracia en el país, como lo demandan los zapatistas, los pueblos indígenas y la sociedad mexicana. Sólo así podremos reconciliarnos con nuestras raíces y nuestra dolorosa historia.
“Razón y corazón indígena en el nacimiento del milenio” fue el significado dual que Ricardo Robles Oyarzun, en aquellos tiempos asesor de la Delegación Zapatista, dio a los Acuerdos de San Andrés sobre Derechos y Culturas Indígenas, suscritos por el Gobierno Federal y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el 16 de febrero de 1996, en el marco del proceso de diálogo y negociación establecido por mandato de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas.
En los albores del nuevo milenio y a 20 años de este histórico acontecimiento, que en la cuenta de los soles y las lunas del calendario indígena significa el cumplimiento de un ciclo de vida, los Acuerdos de San Andrés adquieren una relevancia especial en virtud de que, a semejanza de un árbol, han echado raíces en la vida de nuestros pueblos y han tenido implicaciones positivas en los procesos de reconocimiento de los derechos indígenas en el contexto global.
Tal como lo describe Ricardo Robles, al momento de la firma de los Acuerdos, que la Delegación Zapatista realizó en un acto privado, “(…) parecía entonces que, pese a todo, se iban dando pasos hacia una paz con justicia y dignidad. Se creyó que el gobierno mexicano cumpliría su palabra firmada, aunque tratara luego de achicarla con candados legales o administrativos. Los zapatistas, al firmar, no se engañaron. Veían venir, con toda claridad, lo que sucedería. Desde la historia, desde la vida, descifraban ya los signos de tormenta (…)”.
En el año 2001 esta profecía se cumplió. Pese a que los Acuerdos de San Andrés representaban el máximo consenso alcanzado en relación con los derechos de los pueblos indígenas en el contexto nacional, muchos de sus importantes postulados no fueron reconocidos en la Constitución Federal, tal como lo establecían las reglas de procedimiento del proceso de diálogo y negociación, así como la Propuesta de Reforma Constitucional de la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA), misma que fue elaborada por mandato de las partes.
Aunque en aquel entonces el titular del Poder Ejecutivo Federal, en ocasión de la alternancia en el ámbito federal y después de una gran movilización indígena, envió la iniciativa de reforma constitucional al Congreso de la Unión en los términos propuestos por la COCOPA, los senadores y diputados soslayaron y omitieron cuestiones de fondo y forma que hoy es necesario recordar.
En cuanto a las cuestiones sustantivas, uno de los aspectos altamente críticos de esta reforma fue lo relativo al derecho a la libre determinación y la autonomía, pues, aunque fue reconocido en término genéricos en el Artículo 2º de la Constitución Federal, no se establecieron los principios y mecanismos para su implementación concreta. En particular, se eliminó el derecho de los pueblos indígenas de ejercer su autonomía en los ámbitos y niveles que libremente decidan, pudiendo abarcar uno o más pueblos, dependiendo de las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa.
Asimismo, se omitió el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de derecho público y la capacidad de asociación de las comunidades y los municipios indígenas para coordinar sus acciones en tanto pueblos. Como cereza en el pastel, el legislador dio la categoría de entidades de interés público a las comunidades indígenas, como si fueran objetos y no sujetos, delegando a las entidades federativas la regulación específica en la materia.
En cuanto a los derechos a la tierra, el territorio y los recursos naturales, la reforma se limitó a establecer el acceso al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, estableciendo restricciones excesivas en menoscabo de los derechos territoriales establecidos en el Convenio 169 de la OIT.
En lo que concierne a las cuestiones de forma, el procedimiento seguido para la aprobación de la reforma constitucional aludida tuvo fallas de consideración. En este sentido, un aspecto relevante es que al realizarse modificaciones sustantivas a la iniciativa de la COCOPA debió haberse realizado un proceso de consulta en los términos estatuidos en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que establece “(…) los gobiernos deberán (…) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instancias representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.
Al existir una afectación directa a los derechos de los pueblos indígenas, sobre todo al desconocerse el contenido explícito de los Acuerdos de San Andrés y las normas del derecho internacional en la materia, el Constituyente Permanente cometió una clara omisión y sus actos fueron contrarios a la ley. Éste fue uno de los alegatos que los municipios indígenas del país realizaron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a través de las controversias constitucionales que oportunamente presentaron para expresar su inconformidad con la reforma aludida.
Aunque en aquel momento dichas controversias constitucionales fueron sobreseídas, más por razones de carácter político que por cuestiones jurídicas, hoy día la SCJN, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 83/2015 y acumulados 86/2015 y 91/2015, así como la controversia constitucional 32/2012, ha cambiado su criterio y ha expresado que cualquier legislación susceptible de afectar los derechos de los pueblos indígenas debería considerar la participación de dichos pueblos antes de que se expida y entre en vigor, cuestión que evidentemente no ocurrió en el caso de la reforma constitucional que nos ocupa.
La insuficiencia de la reforma constitucional demostró una vez más la falta de voluntad política del Estado mexicano para reconocer los derechos indígenas, y su incapacidad estructural para modificar las normas jurídicas que regulan su organización jurídica y política, así como la convivencia entre los mexicanos, a fin de dar cabida a la diversidad indígena.
Todo ello trajo consigo un severo cuestionamiento del EZLN, de los pueblos indígenas del país y de amplios sectores de la sociedad nacional e internacional, acrecentando su histórica y natural desconfianza hacia las instituciones del Estado mexicano. Como lo hemos señalado con antelación, esta inconformidad se materializó con la impugnación jurídica que alrededor de 300 municipios indígenas interpusieron ante la SCJN, la que, aunque no tuvo el efecto jurídico deseado, dio pie para hacer la denuncia formal respecto de la injusticia cometida y que el asunto fuera objeto de presentación y consideración ante diversas instancias internacionales, entre ellas la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), entre otras.
Es aquí, en estas instancias internacionales, donde la voz de los pueblos indígenas tuvo mayor eco. A la par de las importantes recomendaciones emitidas por las instancias correspondientes del Sistema Interamericano y de las Naciones Unidas, debemos destacar el Informe realizado por el doctor Rodolfo Stavenhagen, en aquel entonces Relator Especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, en ocasión de su visita oficial a México en el año 2003, en el que afirmó: “La reforma constitucional de 2001 en materia indígena no satisface las aspiraciones y demandas del movimiento indígena organizado, con lo que se reduce su alcance en cuanto a la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, y también dificulta la reanudación del diálogo para lograr la paz en el estado de Chiapas”.
En atención a esta delicada situación en nuestro país, el Relator Especial recomendó al “Congreso de la Unión reabrir el debate sobre la reforma constitucional en materia indígena con el objeto de establecer claramente todos los derechos fundamentales de los pueblos indígenas de acuerdo con la legislación internacional vigente y con apego a los principios firmados en los Acuerdos de San Andrés”.
Es justo en este punto donde radica el nudo de la falta de voluntad gubernamental, de la indiferencia y el desdén de los legisladores y de la apatía de quienes apuestan al olvido y quizás a la sistemática desaparición de los pueblos indígenas. Pero no será, ni debe ser así.
El mayor mérito de los Acuerdos de San Andrés es que son resultado de un proceso de construcción colectiva, en el que, si bien la delegación zapatista tenía la representación formal en los diálogos con el gobierno federal, lo cierto es que había una amplia presencia y representación de los pueblos indígenas de todo el país, mismos que ostentaban el carácter de invitados o asesores. Este hecho le dio una amplia legitimidad a los Diálogos de San Andrés, y permitió que los contenidos tuvieran una amplitud, integralidad y profundidad en la temática relativa a los derechos de los pueblos indígenas.
Al mismo tiempo, este proceso tuvo un sólido respaldo social, en particular con la organización de las Convenciones Nacionales Indígenas convocadas por el EZLN y, posteriormente, en los Foros Nacionales Indígenas celebrados en San Cristóbal de Las Casas y en Oventic en enero y en julio de 1996, respectivamente. De manera especial, los Acuerdos de San Andrés fueron ratificados por el Congreso Nacional Indígena (CNI) en octubre de 1996.
Gracias al levantamiento zapatista, y en particular los Diálogos de San Andrés y el Acuerdo sobre Derechos y Cultura Indígena, se desató un proceso organizativo indígena nunca visto en la historia de México: por primera vez, los pueblos indígenas de este país se planteaban una seria articulación de sus demandas y aspiraciones. Un actor, incómodo para muchos, emergía en el escenario nacional y proponía una nueva relación entre los pueblos indígenas, la sociedad en general y el gobierno, basada fundamentalmente en el reconocimiento de los derechos colectivos para la reconstitución de la vida indígena.
Por esta poderosa razón es que los Acuerdos de San Andrés han tenido un proceso de apropiación e implementación en diversas regiones indígenas del país, incluso en algunos lugares del mundo, más allá de los ámbitos normativos e institucionales del Estado, incluso fuera de ella y a contracorriente. Al estar ahí su palabra, sus sueños y aspiraciones de vida, nuestra gente, naturalmente, como en un espejo, se ve reflejada en dichos Acuerdos. Por eso su aceptación y arraigo.
La puesta en práctica de los Acuerdos de San Andrés ha sido parte de los consensos del movimiento indígena en el país. Ejemplo destacado de ello son, entre otros, los municipios autónomos y las Juntas de Buen Gobierno creados por los zapatistas en diversas regiones indígenas de Chiapas; la lucha por la autodefensa y la construcción de la autonomía en Chéran, Michoacán, actualmente gobernada por un Consejo Mayor de Gobierno Comunal, integrado por representantes de sus barrios; y la Policía Comunitaria en las regiones de la Costa Chica y la Montaña de Guerrero, para hacer frente a la delincuencia y la represión estatal.
Mención especial merecen todas las luchas que libran los pueblos indígenas en la defensa de sus tierras, territorios y bienes naturales en diversas partes del país, como es el caso, entre otras, de la defensa del agua del río Yaqui por parte de la tribu Yaqui, del cual ha sido despojada por el proyecto Acueducto Independencia; la resistencia de las comunidades indígenas de la Sierra Norte de Puebla en contra del establecimiento de minas e hidroeléctricas; el trabajo de las comunidades zapotecas de los Valles Centrales de Oaxaca para el rescate del río Atoyac y su exigencia de consulta para la revisión de un Decreto de Veda.
En Oaxaca, el trabajo por el reconocimiento y el ejercicio de las formas propias de elección y nombramiento de las autoridades indígenas en el ámbito comunitario y municipal, se vio fortalecido en 417 municipios indígenas. En este sentido, bajo un claro espíritu comunalista, se han ido consolidando las asambleas comunitarias como espacio de toma de decisiones; el sistema de cargos para el servicio comunitario; la defensa y la protección del territorio comunal; y el tequio para la implementación de acciones comunitarias. Luchas que por cierto han ido a contracorriente de las pretensiones de los partidos políticos, las empresas y otros actores externos que pugnan por exterminar los procesos de autonomía y las formas de organización y autogobierno comunitario.
Sin duda ha sido un camino lleno de grandes adversidades; sin embargo, gracias a la capacidad de resistencia y a la tenacidad en los principios comunitarios, estas experiencias nos han reafirmado que la lucha por los derechos de los pueblos indígenas contenidos en los Acuerdos de San Andrés son nuestra alternativa frente a la descomposición generalizada que vive el país.
Una lucha que pese a todas las inercias, resistencias y agresiones sistemáticas de quienes detentan los poderes políticos y económicos, incluidos los poderes fácticos y la delincuencia organizada, tiene hoy un importante fundamento y respaldo en el contexto internacional, particularmente de las redes de cooperación y solidaridad de la sociedad civil, así como de los nuevos marcos normativos que se han ido construyendo en el Sistema de las Naciones Unidas y el Sistema Interamericano.
En este contexto es importante mencionar la adopción de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas por parte de la Asamblea General de la ONU el día 13 de septiembre de 2007, que ha sido posible gracias al trabajo y a la lucha de los diversos pueblos indígenas del mundo entero, en la que debemos destacar el aporte realizado a partir de los postulados y principios contenidos en los Acuerdos de San Andrés.
Como una justa retribución por este aporte, y tomando en consideración el reiterado incumplimiento de los Acuerdos de San Andrés a 20 años de su firma, es necesario invocar el cumplimiento del artículo 37 de esta Declaración que establece que: “Los pueblos indígenas tienen derecho a que los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos concertados con los Estados o sus sucesores sean reconocidos, observados y aplicados, y a que los Estados acaten y respeten esos tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos”.
| Adelfo Regino Secretario de Asuntos Indígenas del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Pertenece al Pueblo Ayuuk-Mixe, nacido en la comunidad de Santa María Alotepec, Oaxaca. Es activista, formador y escritor sobre los derechos de los pueblos indígenas. Es abogado egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma “Benito Juárez” de Oaxaca. Entre otros cargos, fue Asesor del EZLN en el marco de los Diálogos de San Andrés sobre los Derechos y Cultura Indígenas; impulsó la iniciativa de reformas constitucionales sobre derechos de los pueblos indígenas elaborada formalmente por la COCOPA en 1996; y participó en el proceso de creación e implementación del Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. |
