El Estado ante la barbarie

por Mario Luis Fuentes, titular de la Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas” de la UNAM

En México persiste la barbarie, una barbarie expresada en decenas de homicidios perpetrados diariamente, en el hallazgo cada vez más frecuente de fosas clandestinas de cadáveres, en una tendencia creciente de desapariciones forzadas seguidas del asesinato de los familiares que buscan sin encontrar, en centenares de cuerpos abandonados y vejados que en ocasiones no pueden siquiera reconocerse

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Parafraseando al filósofo Pankaj Mishra, tal parece que la violencia bárbara ha sido asumida por muchos como una forma aceptable de vivir, y en este océano de calamidades la trata de personas constituye una más que coexiste simbióticamente con todas ellas.

Violación oprobiosa a la dignidad

En 2013, la Asamblea General de las Naciones Unidas designó el 30 de julio como el Día Mundial contra la Trata de Personas, a propósito de la fecha en la que fue adoptado el Plan de Acción Mundial de las Naciones Unidas para Combatir la Trata de Personas, aprobado el 30 de julio de 2010.

Este Plan de Acción Mundial constituye una “reafirmación del compromiso de los Estados Miembros de las Naciones Unidas para poner fin a la trata de personas, proteger y asistir a las víctimas, enjuiciar el delito y promover alianzas para reforzar la cooperación, así como para traducir su voluntad política en medidas concretas” (Asamblea General de la ONU, 13 diciembre 2013).

Asimismo, insta a reconocer y adoptar las medidas que mandata el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente de mujeres y niños, también conocido como Protocolo de Palermo, principal instrumento internacional en la materia, el cual fue ratificado por el Estado mexicano en 2003.

Uno de los elementos más significativos del Plan de Acción Mundial es que reconoce la importancia de la labor de la  Oficina del  Alto Comisionado de  las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), el Fondo de las Naciones Unidas para la  Infancia (UNICEF), la  Organización Internacional del Trabajo (OIT) y  la  Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en la lucha mundial contra la trata de personas, lo que constituye el reconocimiento de que la trata de personas es, además de un delito, una de las más graves problemáticas sociales a nivel global y una de las más oprobiosas violaciones a los derechos humanos y a la dignidad humana (Asamblea General de la ONU, 12 agosto 2010).

Violencia extrema

Para la Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas” de la Universidad Nacional Autónoma de México, un foro creado para la investigación, la docencia y la divulgación en torno a este fenómeno y su complejidad, así como a su incidencia, dimensiones e implicaciones en nuestro país, lo anterior es muy relevante porque, a partir de una perspectiva social y de derechos, sostenemos que la trata de personas es una forma de violencia extrema.

En ese sentido, se trata de uno de los nuevos riesgos sociales que en mayor medida violenta los derechos y las libertades fundamentales de las personas, cuya existencia está vinculada a contextos culturales, a la discriminación, a la expansión de otras múltiples y diversas violencias, a las desigualdades, a una cultura de género inequitativa y patriarcal, a instituciones débiles, a altos niveles de impunidad y corrupción, es decir: a un Estado sin las capacidades para dar vigencia al mandato contenido en el artículo 1º constitucional relativo a la obligación de todas las autoridades para reconocer y respetar los derechos humanos de toda la población.

Las víctimas

No existe consenso sobre la magnitud real de la trata de personas (ni a nivel nacional ni internacional) debido a que para su medición han sido utilizadas metodologías muy diversas, además de las dificultades que implica su propia naturaleza para su cuantificación. Es, por lo tanto, un fenómeno del que difícilmente podrá tenerse un cálculo certero debido a la poca disponibilidad de estadísticas confiables y al alto nivel de no denuncia.

De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (Envipe), realizada en 2016, el porcentaje de denuncia en el país no llega siquiera a 1% (0.7%) (INEGI, 2016). En el caso de la trata de personas, un delito de cuya certeza es difícil saber dado que su huella observable es la desaparición de la víctima, puede pensarse en una cifra negra todavía mayor.

Así, las estimaciones a nivel mundial van de 21 a 48.5 millones de personas que están sometidas a alguna de las distintas formas de la también llamada esclavitud moderna (OIT, 2012; ONUDD, 2016; FWF, 2016), aunque, de acuerdo con el Departamento de Estado de los EE.UU. de Norteamérica (DE EE.UU. N), tan sólo se ha logrado identificar a alrededor de 66,520 (DE EE.UU. N., 2017).

En nuestro país los cálculos más recientes respecto del número de víctimas van de 20 mil a 376 mil (ONUDD, 2014; CNDH, 2014; FWF, 2016). De acuerdo con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el número de víctimas identificadas en 2014 ascendía a 3,549, mientras que el número de averiguaciones previas, tanto del fuero federal como del local, fue de 2,029, de las cuales tan sólo 20% derivó en sentencias condenatorias (CNDH, 2014).

A partir de una revisión histórica de datos relativos al número de víctimas identificadas y de averiguaciones previas iniciadas, lo que se observa es un incremento generalizado en ambos, lo cual puede deberse tanto a un esfuerzo institucional mayor de detección y prevención, como a un incremento de la incidencia de este fenómeno.

Sin embargo, los señalamientos realizados por distintos organismos sobre la debilidad de las acciones y programas públicos para enfrentar la trata de personas hacen pensar que este incremento está relacionado, sobre todo, con el segundo motivo.

Es el caso de los recientes señalamientos del Departamento de Estado norteamericano, a través de su Informe Anual sobre Trata de Personas 2017, de acuerdo con el cual el gobierno mexicano sigue haciendo esfuerzos insuficientes para cumplir con los estándares mínimos[1] para eliminarla en diversas áreas clave, por lo que permanece en el nivel 2 de cumplimiento, tal como lo ha estado durante los 16 años en los que ha sido publicado este informe[2].

Entre los hallazgos más graves del informe estadounidense están la complicidad oficial en la comisión del delito y que no ha habido una sola sentencia a algún funcionario público por esta causa, la menor proporción de servicios especializados en 2016 que en 2015 para las víctimas que lograron ser rescatadas y la disminución en 23.3% del presupuesto asignado a la Fiscalía Especial para los delitos de Violencia contra la Mujer y Trata de Personas (FEVIMTRA), el cual pasó de 93.4 millones de pesos en 2015 a 71.6 millones en 2016 (DE de EE.UU. N, 2017: 279-282).

Por otro lado, el Senado de la República, a través de su Comisión Especial contra la Trata de Personas, en su Análisis y Evaluación del Informe 2015 de la Comisión Intersecretarial para Prevenir, Sancionar y Erradicar los delitos en materia de Trata de Personas (CITP)[3], señala que “el Estado Mexicano no está cumpliendo con su tarea de prevenir, combatir, perseguir, sancionar y erradicar el delito de trata de personas, así como la protección integral a las víctimas” (Comisión contra la Trata de Personas, Senado de la República, 2017: 39).

Pensar estos señalamientos en el contexto de violencia creciente en el territorio nacional, a la luz de los datos que evidencian un incremento de la violencia homicida[4]  y del número de desapariciones forzadas[5], así como del aumento en la incidencia delictiva en todo el país, acompañado de una impunidad generalizada, nos conduce a una conclusión terrible, oprobiosa e inaceptable: el Estado mexicano se encuentra rebasado ante la barbarie, que se vuelve cada vez más cruenta debido, también, al creciente debilitamiento de las instituciones y a la desarticulación de los esfuerzos para enfrentar al crimen de manera integral.

La crisis de estatalidad, definida por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como la incapacidad del Estado para cumplir con el mandato legal que se ha dado a sí mismo, en México tiene sus orígenes en una arquitectura institucional desarticulada que diluye cualquier esfuerzo de coordinación para implementar acciones y programas dirigidos a enfrentar los altos niveles de violencia e impunidad.

Observatorio legislativo de la Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas”

Los lentos avances de la armonización legislativa a nivel nacional en la materia evidencian también lo lejos que está la llamada “política de Estado en materia de trata de personas” de ser una política de Estado eficaz, tal como lo establece la legislación vigente. En su gran mayoría, los gobiernos de las entidades federativas y sus congresos locales no han actuado conforme la gravedad de este fenómeno lo exige.

En 2014 la Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas” asumió como parte de su labor la creación de un observatorio legislativo a fin de monitorear la armonización de la legislación de las entidades federativas en materia de trata de personas con la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos (en adelante Ley General), mandato establecido en su artículo 10º Transitorio[6].

Debido a la inexistencia de criterios suficientemente sustentados para considerar si una entidad federativa había armonizado o no su legislación conforme el marco normativo vigente, la Cátedra propuso una metodología para determinar qué criterios eran los más adecuados para dar cuenta de cuáles eran las entidades armonizadas y en razón de ello medir el avance en la armonización e impulsar los criterios que las entidades federativas debían seguir en sus propios procesos de armonización (Fuentes y González, 2014)[7].

Con base en esa metodología, la Cátedra ha publicado desde 2014, y a partir de 2015 en el marco del Día Mundial contra la Trata de Personas, la actualización anual de su Observatorio Legislativo en materia de Trata de Personas, resultado del análisis en torno a las acciones de armonización legislativa que las entidades federativas hayan realizado en la materia durante el último año.

La actualización correspondiente al periodo 2016-2017 da cuenta de que aún la mitad de las entidades no cuentan con una legislación armonizada, y lo que es aún más grave, de que ninguna de las que permanecen sin armonizarla ha llevado a cabo acciones para cumplir con tal fin durante los últimos dos años (ver Tabla 1).

Como se observa, en el periodo de un año se registraron acciones tendientes a la armonización legislativa tan sólo por parte de dos entidades federativas que el año anterior se encontraban en la categoría “Sin armonizar”: Aguascalientes y Guerrero. Estas acciones consistieron en la aprobación y entrada en vigor de leyes locales armonizadas con la Ley General.

Las entidades que en 2015 y 2016 se habían mantenido en la categoría de “Parcialmente Armonizadas” fueron recategorizadas como “Sin armonizar”, dado que la única acción que habían llevado a cabo para hacerlo consistió en la derogación de tipos penales de sus códigos, de modo que, al no llevar a cabo ninguna actividad tendiente a la armonización durante al menos un año, se observa que sus marcos normativos no cuentan con ninguna disposición relativa a la trata de personas, ni en código ni en ley, de conformidad con lo establecido en la Ley General vigente.

En ese sentido, en el periodo revisado no se logró identificar algún esfuerzo de armonización por parte de las entidades con legislaciones no armonizadas, salvo una iniciativa de ley con esa intención por parte del congreso del estado de Campeche, pero que hasta el 16 de julio de este año no había sido aprobada (ver Tabla 2).

Los datos anteriores, leídos a la luz del Índice de Vulnerabilidad ante la Trata de Personas, cuya última actualización fue publicada en 2016 en el Informe sobre el Desarrollo en México 2016 (Fuentes, Banegas y Regules, 2016: 349-358)[8], cobra una dimensión atroz dado el grado de vulnerabilidad que enfrenta la población que vive en esas entidades, de las cuales 15 son consideradas como de “media” y “alta” vulnerabilidad.

Es necesario destacar el hecho de que en San Luis Potosí, Tabasco, Nayarit, Tlaxcala e Hidalgo el grado de vulnerabilidad que identifica el citado Índice supera la media nacional (Fuentes, Banegas y Regules, 2016: 354).

De igual forma, una presencia de “media”, e incluso “baja”, vulnerabilidad no es sinónimo de una ausencia de ésta, más aún si se considera la presencia generalizada de las seis dimensiones sociales a partir de las cuales está construido este índice: violencia social, pobreza y carencias sociales, sistemas de justicia y seguridad pública deficientes, precariedad económica y condiciones laborales de explotación, migración interna o internacional y discriminación por género en el contexto del desarrollo humano (CEIDAS, 2011).

Más allá de las diversas y numerosas limitaciones y ambigüedades que tiene la Ley General (CEIDAS, 2013; Torres, 2015), lo que evidencian la falta de armonización por parte de las legislaciones locales y los muy lentos avances en la materia en los cinco años transcurridos desde su promulgación, es que la trata de personas sigue sin ser una agenda prioritaria para la mayor parte de las autoridades del Estado, incluyendo a las 16 entidades federativas que no han realizado el esfuerzo elemental para la posterior implementación de acciones institucionales dirigidas a su prevención y erradicación progresiva.

Se requiere entonces, no sólo de manera urgente, sino impostergable, un esfuerzo nacional que realmente logre impulsar y articular las acciones de todos los niveles y órdenes de gobierno para prevenir y sancionar el delito, y para proteger, asistir y reintegrar socialmente a las víctimas que han logrado ser rescatadas.

Lo que revela la trata de personas es una fractura de dimensiones civilizatorias, y un cúmulo de violencias, injusticias y condiciones de vida indignas que no son compatibles ni con el desarrollo ni con la democracia. Desde ahí debe repensarse, no sólo a la acción pública, sino al Estado en su conjunto.

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[1] Son cuatro los estándares mínimos establecidos a través de la Victims of Trafficking and Violence Protection Act (TVPA), promulgada por el Congreso Estadounidense en 2000 y que constituye el eje de la política (criminal) de los EE.UU. en esta materia: 1) La prohibición de todas las formas de trata de personas y el establecimiento de sanciones adecuadas para cada una; 2) El establecimiento de sanciones proporcionales a la gravedad de delitos que impliquen “trata sexual” (trata de personas con fines de explotación sexual) y en los que se utilicen la fuerza, el fraude, la coerción, o bien si la víctima es un niño o una persona sin la capacidad de comprender lo que implica dar su consentimiento, o si se comete violación o secuestro hacia las víctimas, o bien se causa su muerte; 3) El establecimiento de sanciones que reflejen adecuadamente la naturaleza atroz de este delito; y 4) La toma de medidas gubernamentales serias y sostenidas para eliminar las formas graves de trata de personas (trata con fines de explotación sexual o laboral, de servidumbre involuntaria, o de esclavitud; utilizando coerción, engaño, uso de la fuerza o fraude; o si las víctimas de trata sexual son menores de 18 años). Véase TVPA, Sec. 108. Minimum Standards for the Elimination of Trafficking; 2000. Disponible en: https://www.state.gov/documents/organization/10492.pdf

[2] La clasificación y el análisis por país presentado en el informe 2017 se basan en esfuerzos específicos enmarcados en los cuatro estándares mínimos descritos; por ejemplo: la toma de medidas proactivas de identificación de víctimas con procedimientos sistemáticos y replicables por parte de otros gobiernos; el financiamiento gubernamental y alianzas con ONGs para brindar acceso a la atención primaria de la salud, consejería y vivienda a las víctimas, permitiéndoles contar sus experiencias a trabajadores  sociales capacitados y agentes judiciales en un ambiente adecuado de protección; y los esfuerzos de protección otorgados a las víctimas incluyendo el acceso a servicios civiles y de salud, así como de refugio sin detención y con alternativas legales a su repatriación. Véase más en Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas” UNAM, (2017). Boletín No. 2, julio 2017. Síntesis del Informe sobre Trata de Personas 2017 del Departamento de Estado de los EE.UU. de Norteamérica y señalamientos más relevantes para México. México. Disponible en: http://investigacion.politicas.unam.mx/catedratrata/wp-content/uploads/2017/02/Se%C3%B1alamientos-relevantes-TIP-Report-2017_07-07-17.pdf

[3] En el marco del Artículo 84 de la Ley General vigente, la Comisión Intersecretarial se establece como la instancia pública encargada de coordinar la política de Estado para prevenir, sancionar y erradicar la trata de personas.

[4] De acuerdo con el Secretariado Ejecutivo de la Comisión Nacional de Seguridad, 2017 se perfila para ser el año más cruento en la década para México; hay quienes aseguran que en este año podrían llegar a registrarse hasta 28 mil homicidios.

[5] Las cifras oficiales, contenidas en el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, reportan que al término de 2016 se contabilizaron 29,917 personas que se hallan en paradero desaparecido en México.

[6] Artículo Décimo Transitorio.-“Los Congresos de los Estados y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, procederán a hacer las reformas pertinentes en la materia y las leyes específicas, con el fin de armonizar en lo conducente a la presente Ley”.

[7] Véase la metodología completa en Fuentes, M. y González, A. (2014). Observatorio Legislativo. México: Cátedra Extraordinaria “Trata de Personas” UNAM. Disponible en: http://investigacion.politicas.unam.mx/catedratrata/wp-content/uploads/2014/11/OBSERVATORIO-LEGISLATIVO-2015-revisado.pdf

[8]La metodología de este índice fue diseñada originalmente en 2011 por el Centro de Estudios e Investigación en Desarrollo y Asistencia Social (CEIDAS), A.C. (CEIDAS, 2011)