El gran impulso ambiental

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Para establecer patrones de producción y consumo sostenibles se requiere de un enfoque multidimensional e integral en que la inclusión social, la sostenibilidad ambiental y el dinamismo económico se complementen. El gran impulso ambiental implica un profundo cambio de paradigma en las formas de operar del Estado, el mercado y la ciudadanía, así como el establecimiento de nuevas modalidades de colaboración entre ellos

El documento Horizontes 2030: La igualdad en el centro del desarrollo sostenible (CEPAL, 2016), describe el estilo de desarrollo dominante en América Latina y el Caribe (ALC), el cual se basa, en gran parte, en una estructura productiva cuya competitividad depende de la abundancia y de la explotación de los recursos naturales, lo que sesga las inversiones, la innovación y el desarrollo tecnológico, y fomenta el uso intensivo de energía y la utilización predatoria de esos recursos.

La promoción de un nuevo estilo de desarrollo sostenible en ALC demanda un cambio estructural que debe tener como eje central la construcción de capacidades más allá de las ventajas comparativas estáticas, y la generación de innovaciones para el desacople entre la producción, las emisiones y el uso de los recursos. Estas capacidades deben difundirse a todo el tejido productivo para generar empleos de calidad e inclusión social.

Por ello, la CEPAL aboga por un cambio estructural progresivo entendido como dinámico en su demanda, innovador en su producción y ambientalmente mejor, acompañado por una estrategia expansiva coordinada internacionalmente que tenga como dirección o sentido un gran impulso ambiental que permita materializar ese principio reordenador del desarrollo económico en nuestra región.

América Latina y el Caribe no se mueve, mientras tanto, en la dirección deseable. La extracción total de material o huella material de ALC, por ejemplo, muestra una persistente tendencia de crecimiento (IRP/UNEP, 2016), al contrario de lo que sería deseable con mínimas ganancias en eficiencia por unidad de producto (Perez y Marín, 2016).

Es la suma de los insumos utilizados por la economía extraídos del ambiente natural (menos aire y agua). El aumento de la huella material está acoplado a impactos ambientales como las contribuciones al cambio climático, la acidificación de océanos, la pérdida de biodiversidad, la erosión de suelos, la contaminación del aire y la producción de residuos y basuras, todos con impactos negativos en la salud humana y en la eficiencia económica.

La desertificación de tierras agrícolas es otro vector de desestructuración del proceso económico en ALC. Las áreas altamente degradadas y desertificadas están fuertemente asociadas a la pobreza y a una producción económica muy baja. Hay varias estimaciones del nivel de degradación de tierras.

Porcentajes elevados de los territorios nacionales en ALC se encuentran con variados grados de desertificación, amenazando la producción agrícola y el crecimiento económico, mientras generan más pobreza.

Una economía con pocas capacidades tecnológicas y escaso capital humano no será capaz de cuidar del medio ambiente; estará siempre inclinada a sostener el crecimiento mediante el uso intensivo de sus recursos naturales que, junto con la mano de obra barata, son sus fuentes de competitividad internacional. Ante el desempleo, los déficit fiscales o los desequilibrios externos, la respuesta rápida y convencional es aprovechar las ventajas comparativas estáticas.

Bárcena y Prado (2016) sostienen que será preciso innovar en la formulación de políticas públicas, romper inercias institucionales y modificar las legislaciones de forma transversal a fin de incluir la dimensión ambiental en todos los sectores y aspectos de la vida pública y privada. Señalan que el gran impulso ambiental necesita utilizar instrumentos de política para orientar la inversión, la producción y el consumo hacia bienes y servicios de menores niveles de contaminación.

Afirman, asimismo, que el desafío es lograr una institucionalidad que permita regular los cambios en el uso del suelo, que elimine subsidios con efectos ambientales negativos y que promueva la regulación del uso del agua gravando los abusos y la contaminación por desechos provenientes de hogares e industrias y velando por la preservación de la riqueza de los acuíferos, para transferir a las futuras generaciones activos ambientales de características similares a las actuales. Se trata, entre otras cosas, de promover una verdadera transformación en la gobernanza de los recursos naturales.

Un gran impulso ambiental depende también de un paquete coordinado de inversiones que se complementen entre sí. Son los procesos que Rosenstein-Rodan (1961), un pionero de la teoría del desarrollo, llamó de gran impulso (big push), en los que cada inversión debe coordinarse con inversiones paralelas en otros sectores para que cada una de ellas sea rentable y viable (CEPAL, 2016).

Al proponer un gran impulso ambiental para ALC, se toma la idea-fuerza de Rosenstein-Rodan de expandir la demanda y el mercado de forma que los emprendedores se sientan seguros de incurrir con los costos de la nueva orientación productiva. En esa lógica de gran impulso tiene importancia todo estímulo a la demanda, sea gasto público, inversiones, financiamientos, ayuda externa, régimen fiscal y cambios en el sistema de precios y rentabilidades relativos.

En este cambio, la dirección elegida para el desarrollo es lo que caracteriza un gran impulso y es una definición de carácter sociopolítico. La definición de una dirección o el sentido de misión produce una trayectoria convergente de los múltiples y diferentes actores, sectores e inversiones, favoreciendo las innovaciones y los procesos sinérgicos entre los suministros, habilidades, equipamientos, servicios, distribuciones, redes, demandas, patrones de producción y consumo, etcétera. Mazzucato y Perez (2014) refuerzan la idea del sentido de dirección de un gran impulso como estrategia fundamental.

Procesos y productos que generen un gran impulso no son producidos aisladamente, sino en sistemas donde cada innovación crea problemas a ser resueltos y nuevas soluciones (Freeman, 2008), que van encadenando nuevos y más complejos procesos. Los complejos circuitos entre políticas gubernamentales, sectores privados, consumidores y organizaciones son muchas veces imprevisibles, y sin una clara dirección pueden perderse o nunca ocurrir.

Mazzucato y Perez (2014) defienden que la tendencia hacia la sostenibilidad tiene que ser puesta en marcha por un conjunto de claras, coherentes y continuadas políticas públicas, sin las cuales las inversiones, fiscalidad, regulaciones, precios y otros componentes del gran impulso no seguirían una trayectoria de innovaciones.

Por lo tanto, un gran impulso ambiental en ALC sería producto de una reorientación coordinada y deliberada hacia la sostenibilidad. Hay claros ejemplos recientes de direccionalidad en el desarrollo, como el desarrollo de la posguerra basado en electricidad y gasolinas baratas, donde los patrones de producción, circuitos de acumulación, patrones de consumo, sistema financiero y hasta el sistema de pensiones se alinearon para ser sinérgicos con esa direccionalidad (Perez y Marin, 2016).

Esa reorientación es también inductora de crecimiento económico. Harris (2008) defiende que cambios en matrices de energía, tecnologías y patrones de producción hacia eficiencia energética y energías de bajo carbono, por ejemplo, conducen a una continuidad del crecimiento económico.

Las inversiones para proveer mejor salud pública, nutrición y educación, o para la transición hacia una economía de bajo carbono se configuran más como beneficios que como costos. Ese abordaje está en línea con el pensamiento original keynesiano de que el aumento de la demanda agregada produce beneficios netos por medio de los gastos originales y de sus efectos multiplicadores.

FOTO: CORTESÍA EXCÉLSIOR  Moverse hacia un patrón de crecimiento que combine el progreso técnico, la igualdad y la sostenibilidad ambiental exige construir capacidades para generar las innovaciones requeridas para el desacople entre crecimiento, emisión y degradación ambiental.

Para el caso de un gran impulso ambiental se debe tener claro que existen muchos caminos potenciales para el crecimiento económico, superando la idea, muy común en la economía neoclásica, de que hay un sólo camino hacia el crecimiento, que normalmente requiere fuertes políticas de estabilización macroeconómica.

Incluso políticas expansivas como las seguidas por Estados Unidos son apenas complementos de una direccionalidad en la estructura de producción verde. Por ello se requieren políticas gubernamentales activas, innovadoras, con misión y dirección (Mazzucato y Pérez, 2014; Harris, 2008) que juegan un rol esencial en la definición del camino de crecimiento que será seguido.

En ese sentido, por ejemplo, los impuestos “verdes” son mecanismos efectivos para redireccionar gastos ofreciendo un significante potencial fiscal para inversiones ambientales, una vez que los ingresos pueden ser direccionados para promover gastos en los sectores económicos más benéficos para el medio ambiente mediante el poder de compra gubernamental y la elección de la infraestructura.

Políticas fiscales ambientales pueden promover la disminución de externalidades negativas generando eficiencia económica. Las normas también ayudan a coordinar los mercados y promover inversiones mejores desde un punto de vista ambiental. Para lograr inversiones “verdes” en nuevas infraestructuras y tecnologías se hacen necesarios instrumentos para la internalización de costos ambientales en el sistema de precios o sistemas de incentivos para nuevas inversiones (Harris, 2008).

Otras dificultades para el gran impulso ambiental están vinculadas a la adhesión cultural y política a viejas visiones del desarrollo basado en una fuerte intensidad material y de energía como paradigma de la prosperidad y la coordinación de políticas. No habrá inversiones en nuevas fuentes de energía sin inversiones en la industria de sus insumos y en la orientación del consumo que permitan que las primeras operen de forma eficiente.

Tampoco se creará un nuevo sistema de transporte sin una expansión simultánea de la infraestructura vial, los servicios de apoyo, las redes y ciudades inteligentes, las interconexiones físicas y virtuales, y la capacidad de operar, mantener, reparar y, en algunos casos, producir los equipos y vehículos necesarios.

No habrá cambios en los patrones de consumo y producción si la estructura de costos y precios (incluidos subsidios e impuestos ambientales) no penaliza los procesos y bienes contaminantes. Implementar un paquete de inversiones en torno a un nuevo estilo de desarrollo sostenible puede ser parte de la respuesta a los problemas de ralentización económica, la creciente desigualdad y el cambio climático mediante un gran impulso ambiental (CEPAL, 2016).

El gran impulso ambiental (GIA) como motor del cambio estructural progresivo requiere también de la sustitución de actividades de alto impacto ambiental, excluyentes, de poco empleo relativo y bajo dinamismo económico, por actividades de características contrarias: de baja huella ambiental, inclusivas, de mayor intensidad de empleo y dinámicas. Este tránsito demanda dos tipos de acción, sinérgicas.

1. La sustitución de actividades productivas y de sus infraestructuras. Las del viejo paradigma por las del nuevo paradigma.

2. El cambio de orientación en los factores que determinan las decisiones de producción y consumo. O, visto de otro modo, el cambio de la infraestructura económica por la que transitan las decisiones de inversión y consumo.

La sustitución de actividades sectoriales es un campo conocido del debate público. En él se discute, por ejemplo, los cambios en agricultura, edificación, urbanización, movilidad o energía altas en carbono, por las correspondientes opciones bajas en carbono. La discusión opera sobre el mismo principio que orienta las políticas de compras verdes en el sector público y el de financiamiento de las bancas de desarrollo. Su plataforma se configura con listados basados en la experiencia de ingeniería y con base en mediciones de tipo físico que arrojan una menor huella ambiental que las opciones normales dentro del paradigma cuestionado.

Menos atención ha recibido la articulación de inversiones complementarias para hacer de las inversiones verdes motores de desarrollo en lugar de formas renovadas de dependencia tecnológica, que es la tendencia normal en la región. Vemos así que la penetración de energías renovables podría estar acompañada de la industria de sus refacciones, de la producción de partes para la expansión de los sistemas, de la exportación de servicios y bienes a otros países en la región. Esto es, palancas del cambio estructural.

En lugar de eso los nuevos bienes ambientalmente mejores se importan como bienes de consumo final, como insumos de procesos productivos o bien como proyectos llave en mano. Cada opción alternativa debiera adoptarse junto con la cadena de producciones y servicios complementarios para lograr el gran impulso ambiental.

FOTO: CORTESÍA EXCÉLSIOR

Las decisiones de consumo e inversión responden al sistema de incentivos y reglas que terminan configurando los mercados. Corresponden a los factores que forman los precios, más el aparato normativo. Estos factores son:

1. Tecnología, que determina la productividad y la combinación de trabajo y capital.

2. Cargas fiscales a las que responde la generación presente y que compone la combinación de impuestos y subsidios.

3. Cargas financieras a las que responden las generaciones presentes y futuras, formadas por la resultante de tasas de descuento, tasas de interés, periodos de gracia, primas de seguros y valoración de costos sociales (externalidades positivas y negativas, que pueden incluir los costos asignados a las emisiones de interés local y global) y costos de mercado en las inversiones.

El objetivo del diseño de esta “infraestructura” económica es, como se hizo en el pasado para los paradigmas de la economía fósil (autos y petróleo), hacer más accesibles los nuevos bienes y servicios del paradigma dentro del gran impulso ambiental que los bienes y servicios competidores fuera del GIA, y hacer más rentables las inversiones compatibles con el GIA que las inversiones del paradigma caducado. De este modo el avance tecnológico, cualquiera sea su velocidad, se vería apoyado por la política fiscal, normativa y de inversión para favorecer el cambio de paradigma, dando contenido al GIA. 

El éxito de esta alineación de instrumentos se estaría expresando en la brecha de precios entre los bienes en competencia (unos por permanecer en los mercados y otros por sustituirlos), entre las brechas en las rentabilidades y en la proporción de inversiones que se estarían haciendo en el marco de uno u otro paradigma. Es frecuente, especialmente en el caso de la banca de desarrollo, que se establezcan metas de financiamiento de proyectos ambientalmente mejores, pero que son normalmente ampliamente sobrepasadas por las actividades inerciales de alta huella ambiental.

En ALC aún se enfrenta el reto de la construcción de coaliciones y pactos para la igualdad, como lo plantea la CEPAL (CEPAL, 2014), para lograr la transición planteada. Pasar de la cultura del privilegio a la de la igualdad y superar el dilema entre rentismo extractivista y una visión productiva dirigida hacia el uso sostenible de los recursos naturales y de los ecosistemas es uno de esos desafíos.

REFERENCIAS:

I. Bárcena, A. & Prado, A. – 2016 – El Imperativo de la Igualdad: por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe. CEPAL, Santiago.

II. CEPAL – 2010 –  La hora de la igualdad: brechas por cerrar,caminos por abrir. Santiago.

III. CEPAL – 2012 – Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo. Santiago.

IV. CEPAL – 2014 – Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible. Santiago.

V. CEPAL – 2016 – Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible. Santiago.

VI. Freeman, C. – 2008 – Systems of Innovation: Selected Essays in Evolutionary Economics. Cheltenham: Elgar.

VII. Harris, J. M. – 2008 – Ecological Macroeconomics: Consumption, Investment, and Climate Change.

Global Development and Environment Institute, Working Paper no. 08-02, Tufts University, Medford.

VIII. Harris, J. M. – 2013 – Keynesianismo verde: Más allá de los modelos de crecimiento estándar. Global Development and Environment Institute (GDAE) – Documento de Trabajo nº 13-02, Tufts University, Medford.

IX. IFAD – 2010 – Desertification. International Fund for Agricultural Development, Roma. http://www.wmo.int/youth/sites/default/files/field/media/library/idad-desertification.pdf

X. International Resource Panel/UNEP – 2016 – Global Material Flows and Resource Productivity – Assessment Report for the UNEP International Resource Panel. Nairobi.

XI. Mazzucato, M. & Perez, C. – 2014 – Innovation as Growth Policy: the challenge for Europe. Working Paper Series, SWPS 2014 D13, SPRU- Science Policy Research Unit – University of Sussex.

XII. Perez, Carlota y Marín, Anabel.  “Cambio Tecnológico y Desarrollo Sustentable”. Integración y Comercio, INTAL, BID.2016.

XIII. PNUD – 2015 – Chile: Instrumentos y Estrategias para Combatir la Desertificación. Santiago.

XIV. Rosenstein-Rodan, P. – 1961 – Notes on the Theory of the ‘Big Push’. In: Ellis, H.S., Wallich, H.C. _Eds., Economic Development for Latin America. St. Martin’s Press, New York.

XV. UNEP – 2016 – GEO-6 Regional Assessment for Latin America and the Caribbean. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.

XVI. Vergara, W. ; Messinger, J. – 2014 –  Reducing Latin America’s Carbon Footprint Means Restoring Life to Degraded Lands. WRI – http://www.wri.org/blog/2014/12/reducing-latin-america%E2%80%99s-carbon-footprint-means-restoring-life-degraded-lands.