El presupuesto y la cuestión social

por Saúl Arellano / CEIDAS

De acuerdo con el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Ordenación del territorio, Javier Guerrero García, en México habría, al inicio de 2013, una suma de 1.3 millones de pobres más que en 2010. Esto significa que de 11.7 millones de personas en situación de hambre, con el ajuste que implican las proyecciones de población del CONAPO, pasamos a 13 millones de pobres extremos.

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La cuestión es un asunto mayor, porque si esto ocurre con la pobreza extrema, entonces también hay que llevar a cabo la adecuación de la suma del número de pobres multidimensionales, la cual pasaría, en números absolutos, de 52 millones de personas, considerando una población de 112 millones de habitantes, a 57 millones, asumiendo que ahora tenemos, al inicio de 2013, una población cercana a los 117 millones.

Otro tema a destacar es la nueva metodología de estimación del trabajo informal, pues INEGI lo define en su boletín 449/12 como: “el trabajo no protegido en la actividad agropecuaria, el servicio doméstico remunerado de los hogares, así como los trabajadores subordinados que, aunque trabajan para unidades económicas formales, lo hacen bajo modalidades en las que se elude el registro ante la seguridad social”.

Desde esta perspectiva, el Instituto considera que en México hay alrededor de 29.3 millones de personas ocupadas informalmente, de un total de 47.3 millones de personas que se encuentran ocupadas, con o sin remuneración en todo el país.

Lo anterior implica que la tasa de informalidad en el país equivale al 60% de la Población ocupada, cifra que supera a la registrada con la misma metodología en el año 2005; es decir, a pesar del supuesto crecimiento económico que ha tenido el país en los últimos años, la calidad de los empleos, y en general, todo lo que podría considerarse como “el mundo del trabajo” se encuentra fracturado.

Estos datos permiten sostener que el problema de la pobreza difícilmente podrá resolverse únicamente mediante los programas que se han desarrollado a partir de la década de los noventa. Esto, sin desconocer la enorme relevancia que tienen los programas de asistencia social hasta hoy vigentes, entre ellos, el más importante, Oportunidades.

Desde esta lógica, el Presupuesto de Egresos, considerado el principal instrumento de la política económica −que debería ser al mismo tiempo la mejor política social−, resulta fundamental para dimensionar los retos por venir, así como las posibilidades que se tienen para darle orden y sentido a la enorme dispersión de acciones y falta de coordinación entre la Federación, los estados y los municipios en materia de combate a la pobreza.

El Presupuesto y el rubro de lo social

De acuerdo con el Decreto por el que se expide el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013, el monto de los recursos disponibles para la Administración Pública Federal, el Congreso de la Unión, el Poder Judicial de la federación y los Órganos Constitucionales del Estado, asciende a prácticamente 4 billones de pesos.

En lo que respecta a los programas sociales, destaca el Decreto el Artículo 31, en el cual se establecen los criterios que se deben seguir en las Reglas de Operación de los subsidios correspondientes al Ramo Administrativo 20, Desarrollo Social.

En tal Artículo se establece que los Programas: “se destinarán, en las entidades federativas, en los términos de las disposiciones aplicables, exclusivamente a la población en condiciones de pobreza, de vulnerabilidad, rezago y de marginación, de acuerdo con los criterios de resultados que defina el Consejo Nacional de Población y a las evaluaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, en los programas que resulte aplicable y la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria formulada por la Cámara de Diputados, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; protección social y programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía; conforme lo establece el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social, y tomando en consideración los criterios que propongan las entidades federativas”.

En esa lógica, es de fundamental relevancia el resultado que publicó el CONAPO con respecto al grado de marginación en que se encuentra cada uno de los municipios y las localidades que los integran a lo largo y ancho del país, así como el Índice de Rezago Social, elaborado y publicado por el CONEVAL.

Otro elemento a destacar es que de acuerdo con el citado Decreto del PEF, 2013, la Secretaría de Desarrollo Social deberá informar a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día hábil del mes de febrero, es decir, el día jueves 28, de la integración del Padrón de las Familias Beneficiarias del Programa Oportunidades.

En este rubro se tiene la oportunidad para que la nueva SEDESOL lleve a cabo una adecuada depuración del Programa; que clarifique a nivel de Área Geoestadística Básica y Manzana cuáles son las familias que reciben el Programa; y que se transparente lo que a lo largo de los gobiernos panistas se denunció constantemente en torno a la opacidad, o al menos, de las deficiencias de los padrones.

También hay una ventana de oportunidad, en el mismo sentido, de comenzar a sentar las bases para la construcción de un Padrón Único de Beneficiarios, a fin de evitar la duplicidad en la entrega de los apoyos y para mejorar los criterios de inclusión y permanencia en los programas, así como los criterios de focalización que se han seguido hasta el momento.

Por ejemplo, será indispensable que SAGARPA, Salud y SEDESOL puedan establecer mecanismos de coordinación a fin de contrastar los padrones de Oportunidades, el Seguro Popular y Procampo para garantizar que los recursos lleguen efectivamente a quienes más lo necesitan.

La urgente visión de género

Un avance relevante en los últimos años es que la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres establece con claridad la responsabilidad del gobierno y en general de todas las instancias del Estado mexicano, para diseñar presupuestos con perspectiva de Género.

En esa lógica, en el Artículo 24, incluido en el Capítulo IV del decreto del PEF, 2013, se establecen cinco criterios mínimos que deben seguirse por todas las dependencias y entidades ejecutoras:

“I. Incorporar la igualdad entre mujeres y hombres y reflejarla en la matriz de indicadores para resultados de los programas bajo su responsabilidad;

II. Identificar y registrar la población objetivo y la atendida por dichos programas, diferenciada por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa, municipio o demarcación territorial del Distrito Federal, y población indígena en los sistemas que disponga la Secretaría y en los padrones de beneficiarias y beneficiarios que corresponda;

III. Fomentar la igualdad entre mujeres y hombres en el diseño y la ejecución de programas en los que, aun cuando no estén dirigidos a mitigar o solventar desigualdades de género, se puedan identificar de forma diferenciada los beneficios específicos para mujeres y hombres;

IV. Establecer o consolidar en los programas bajo su responsabilidad, las metodologías de evaluación y seguimiento que generen información relacionada con indicadores para resultados con igualdad entre mujeres y hombres;

V. Aplicar la igualdad entre mujeres y hombres en las evaluaciones de los programas, con los criterios que emitan el Instituto Nacional de las Mujeres, la Secretaría y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social”.

La entidad responsable de dar seguimiento al cumplimiento de estos criterios elementales es el INMUJERES, el cual debe elaborar un informe que tiene que entregar, a más tardar 30 días después de concluido el trimestre correspondiente, a la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados.

Es decir, el primer informe de este tipo deberá ser enviado a más tardar el 30 de abril, para la nueva administración, en el cual deberían incluirse recomendaciones sobre cómo han logrado transitar todas las dependencias de la nueva administración, en el impulso a la equidad entre hombres y mujeres a través de la ejecución del gasto público.

Desarrollo rural y desarrollo social

Ya se mencionó la necesaria articulación efectiva entre los programas de desarrollo rural sustentable y los programas de desarrollo social; en esa lógica, deben considerarse los datos mostrados en torno la tasa de informalidad, sobre todo en el sector rural, pues es ahí en donde más se han concentrado las condiciones de bajo salario, explotación, y en algunas regiones, hasta la trata de personas con fines de explotación laboral.

De acuerdo con el PEF, hay una responsabilidad explícita, pensando, por ejemplo, en el Programa Especial Concurrente −el cual ha sido utilizado en distintas ocasiones para fomentar el clientelismo en el campo mexicano−, de contribuir al combate a la pobreza rural, así como a la generación de empleos en ese ámbito.

En el Artículo 35 del PEF se establece, como una responsabilidad explícita para la operación del Programa Especial Concurrente, apegarse a las siguientes prioridades:

“a) Apoyar en el combate a la pobreza, contribuyendo con la agricultura de autoconsumo a las familias pobres que habitan principalmente en las zonas rurales;

b) Contribuir al desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas de las comunidades rurales;

c) Ampliar la oferta de bienes públicos, particularmente en materia de infraestructura, investigación y desarrollo, capacitación rural e información;

d) Contribuir a mitigar y a adaptar las actividades agropecuarias, acuícolas y pesqueras mediante acciones para prevenir, mitigar y atender los impactos del fenómeno del cambio climático;

e) Prevenir y administrar los riesgos climáticos, sísmicos, sanitarios y de mercado, y

f) Contribuir a la sustentabilidad de las actividades agropecuarias y pesqueras en lo referente al aprovechamiento responsable del agua y la tierra;

IV. Propiciar la generación de información, y el desarrollo de mercados de las actividades agropecuarias y pesqueras;

V. Establecer como estrategia la competitividad de las ramas productivas básicas, a que se refiere el artículo 179 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable;

VI. Coadyuvar al impulso de los mercados y a perfeccionar la información disponible para el sector;

VII. Apoyar a las entidades federativas con recursos presupuestarios para la ejecución de proyectos estratégicos de impacto estatal o regional…”.

¿Con cuánto contamos?

El Presupuesto de Egresos para 2013 es gigantesco; de ahí lo incomprensible de por qué, si estamos invirtiendo año con año miles de millones de pesos en programas sociales, lejos de reducirla, la pobreza sigue creciendo, como ya lo informó la SEDESOL y lo cual seguramente será corroborado por el CONEVAL cuando en el mes de julio dé a conocer los resultados de la medición oficial de la pobreza y la cohesión social, 2012.

En ese terreno, es importante decir que el mayor monto presupuestal se encuentra en el ámbito de la educación, en donde existe un presupuesto de más de 260 mil millones de pesos, el cual es más del doble que el monto total asignado a Salud, en donde el presupuesto es de casi 122 mil millones de pesos, sin contar al IMSS; el cual tiene una asignación de 421 mil millones de pesos, así como el ISSSTE, en el cual el presupuesto asignado es de 161 mil millones de pesos.

Enseguida estaría Desarrollo Social, área para la cual están asignados, como Gasto Neto Total, poco más de 95,200 millones de pesos, cantidad que, en sentido estricto, parece mucho dinero, pero que, en un ejercicio reduccionista, si se dividiera equitativamente entre cada una de las personas pobres del país, daría como resultado una suma de 1,670 pesos con 8 centavos.

Sigue en ese orden Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, a la cual le fueron asignados 75,400 millones de pesos como Gasto Neto Total, a los cuales deben agregarse otros rubros contenidos en Ramos Generales de Gasto.

Para Medio Ambiente y Recursos Naturales hay destinados 57,400 millones de pesos; ámbito que necesariamente debe estar íntimamente ligado al desarrollo de las zonas rurales y de manera prioritaria a las regiones con población mayoritaria hablante de lenguas indígenas, pues es ahí en donde se encuentran más del 70% de las áreas protegidas, así como de los principales cuerpos de agua que hay en el país.

Están, además, Reforma Agraria, la cual cuenta con 5,800 millones de pesos; el INEGI, cuya relevancia en el ámbito del desarrollo nacional es fundamental, pues su labor permite una mejor planeación, cuenta con un presupuesto de 5,400 millones de pesos; la Secretaría del Trabajo con 4,470 millones; así como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la cual contará con 1,375 millones de pesos para su operación en 2013.

Debe adicionarse lo contenido en el Anexo 9 del PEF, en el cual se consideran 74 mil millones de pesos para el desarrollo de las Comunidades y Pueblos Indígenas; así como 70,300 millones de pesos destinados para el Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación, de los cuales más de 23 mil millones deberán ser operados por el CONACYT.

Sobre las disposiciones mencionadas para la generación de la Igualdad entre Hombres y Mujeres, están considerados 18,760 millones de pesos, así como 34,500 millones de pesos destinados para la atención de los Grupos Vulnerables, divididos en múltiples dependencias y programas, entre los que destacan 28 mil millones destinados al área de Desarrollo Social.

Es de destacar que en este Decreto del PEF se especifica cuántos recursos, del total de lo que se gastará en 2013 están dirigidos a grupos de población específicos. Para el caso de las y los jóvenes, el monto total, distribuido en las diferentes dependencias del gobierno, entidades y municipios, se erogarán más de 142,300 millones de pesos; mientras que para la protección y garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes están previstos 598,900 millones de pesos, que deberán aplicarse en los diversos programas de salud, alimentación, educación, desarrollo social, etcétera.

Comentarios finales

Una de las principales tareas de los Congresos en las democracias consolidadas es la del control del Gobierno a través de la vigilancia y el control del Presupuesto; desde esta perspectiva, y frente a la inmensa corrupción que se ha documentado en gobiernos estatales y municipales, deberá generarse una intensa tarea de revisión de la cuenta pública y, sobre todo, sobre la eficacia de las acciones que desarrollen los gobiernos, en todos sus órdenes y niveles.

Por otro lado, deberá concretarse la reforma legal pendiente para crear la Comisión Nacional Anti Corrupción, la cual deberá contar con las facultades, pero sobre todo con los instrumentos, para verificar el adecuado cumplimiento de las normas y para llevar a cabo evaluaciones de impacto respecto de los programas y políticas públicas.

Finalmente, queda pendiente también fortalecer a instancias como el CONEVAL, a fin de que sus evaluaciones y recomendaciones se conviertan en instrumentos de aplicación obligatoria, a fin de darle a las políticas y programas una mejor orientación, porque no debe olvidarse que estamos hablando de los recursos que son de toda la población.•