Gobierno abierto a las personas

por Roberta Solis

En la última década, el concepto de gobierno abierto ha crecido en su definición e interés. Una rápida búsqueda en línea puede presentar una gran variedad de posibles definiciones para el término de diversas fuentes: el mundo académico, los gobiernos, las organizaciones internacionales, las iniciativas multilaterales y otros actores, como lo demuestra, por ejemplo, la publicación de Justin Longo en 2013 en el blog de GovLab (II).

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Cualquiera que sea la definición que se elija, cuatro elementos deben estar siempre presentes: la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la tecnología.

Transparencia

Es la capacidad de cualquier ciudadano para acceder a la información pública. En Brasil, la transparencia se define generalmente como un concepto más amplio que abarca la transparencia activa y pasiva. La primera sería aquella más conocida como la divulgación proactiva de información. En este caso, el gobierno publica los datos, incluso si nadie los ha pedido, o los hace públicos para todos los ciudadanos, después de que una sola persona o un grupo recibió la información en respuesta a una solicitud de información. A su vez, la transparencia pasiva se refiere al acceso a la información o la libertad de información. En este caso, la información se da a conocer sólo a aquellos que lo soliciten.

Aquí, uno debe ser consciente del movimiento de los datos abiertos, que, de acuerdo con cada información, deben darse a conocer en formatos que sean procesables por una máquina, abiertos, accesibles, libres de licencia y reutilizables (III). Aunque los datos abiertos y gobierno abierto no son sinónimos, son movimientos complementarios. Asimismo, los datos abiertos no se deben considerar como si fueran exactamente lo mismo que el acceso a la información y la transparencia, pero volveremos a esta sutil distinción más tarde.

Rendición de cuentas

Es una serie de mecanismos que permite a los gobiernos rendir cuentas ante sus ciudadanos por sus acciones. Incluye, por ejemplo, medidas contra la corrupción; las políticas de conflicto interés; auditorías de control interno y externo; medidas disciplinarias; y los mecanismos de defensores del pueblo. El punto crucial aquí es que los ciudadanos pueden exigir a los gobiernos saber cómo o por qué las políticas y servicios públicos no han funcionado o no se han realizado de mejor forma, y los gobiernos pueden responder por sus acciones política, administrativa o legalmente.

Participación

Se refiere a permitir a los ciudadanos participar en los procesos de toma de decisiones en formas significativas que van más allá del mero derecho a votar y participar en las elecciones. Incluye una amplia gama de posibilidades, desde los mecanismos más tradicionales, desde la iniciativa pública para la legislación, en la que un número predeterminado de los ciudadanos puede apoyar y presentar un proyecto de ley ante el Congreso o ParlamentoIV, hasta la inclusión de representantes ciudadanos en los órganos de toma de decisiones; consultas en línea; los presupuestos participativos; los mecanismos de retroalimentación de la prestación de servicios; etcétera.

En cualquier caso, la participación debe significar una vía de doble sentido, un sistema de retroalimentación, una verdadera colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos. En este sentido, la participación significaría una transición del simple “e-Government” al “we-Government”, a los ciudadanos abriendo la oportunidad de opinar sobre cómo se construyen las políticas y cómo se realizan los servicios, y exigir respuestas en caso de fallas, en lugar de ser solamente los destinatarios de políticas y servicios, incluso si el acceso a ellos se ve facilitado por el uso de sistemas en línea y electrónicos.

Tecnología

Aquí obviamente se refiere a las herramientas de la tecnología de información, es decir, en línea y basadas en la web, que están revolucionando el intercambio de información, la participación pública y la colaboración.

Como se expresa en la Declaración de Principios de la Alianza por el Gobierno Abierto (V), estas tecnologías deben ser aprovechadas “para hacer pública más información, de manera que les permita a las personas entender lo que sus gobiernos hacen e influir en las decisiones”, así como para desarrollar “espacios en línea accesibles y seguros como plataformas para la prestación de servicios, la participación del público y el intercambio de información e ideas”.

Cualquier definición de gobierno abierto no estará completa sin estos cuatro elementos. Sin embargo, no deben considerarse de forma aislada tampoco. Es la forma en que se utilizan juntos la que da al gobierno abierto su enorme potencial de transformación, haciendo a los gobiernos más receptivos y eficientes, y fortaleciendo la democracia. A lo largo de todo este proceso, la participación debe ser el pegamento que mantenga a los cuatro elementos juntos, ya que garantiza que los ciudadanos estén al centro de cualquiera de estos esfuerzos.

Volviendo al punto anterior sobre los datos abiertos, el acceso a la información y la transparencia, estos dos últimos deben entregar la información en formatos que sean accesibles a todos los ciudadanos, teniendo en cuenta los diversos factores sociales, educativos, económicos y culturales.

Esto no quiere decir que los datos abiertos no son una herramienta increíble para la difusión de la información pública. Lo son. Realmente lo son. Pero eso no significa que sean la única manera de hacerlo.

A menudo los datos abiertos serán utilizados por una parte de la población que tiene las habilidades y la capacidad de utilizar, reutilizar, extraer y fusionar información en esos formatos, o por una parte de la población que está interesada en trabajar con grandes volúmenes de datos y el análisis de los resultados que estos grandes conjuntos de datos pueden producir. Esto podría conducir a la exclusión, por ejemplo, de los ciudadanos que, incluso teniendo un conocimiento bastante bueno sobre cómo utilizar la tecnología, o un alta nivel de acceso a ella, están más interesados en partes específicas de información, en los datos que se relacionan directamente con sus vidas. También puede llegar a excluir a quienes no tienen los conocimientos necesarios para comprender términos técnicos muy específicos.

Además, no debemos pasar por alto que alguien que pueda trabajar con grandes conjuntos de datos tenga también interés en la información específica que afecta directamente en su vida, y podría hacer uso de los mecanismos que permiten buscar de inmediato esa información.

En consecuencia, los datos abiertos tienen que integrarse en los esfuerzos de acceso a la información y transparencia. Hacer esto realmente será una medida de gobierno abierto, ya que tendrá al ciudadano, o más bien a todos los ciudadanos, en su núcleo. Esto significará que los ciudadanos están empoderados por la información y pueden exigir mejores y más responsables gobiernos; mejores y más eficientes servicios; mayor espacio para la participación y la colaboración; y que los funcionarios públicos sean responsables de sus acciones.

Consideremos, por ejemplo, los datos sobre la educación. Más específicamente, los datos sobre las actuaciones de las escuelas públicas en las pruebas estandarizadas nacionales. Si esta información se hace pública en formatos de datos abiertos, a manera de Big Data, habrá transparencia sobre esta información. Existirá la posibilidad de la participación pública, ya que los ciudadanos pueden utilizar esta información para cuestionar por qué algunas escuelas tuvieron un mejor desempeño que otras y sugerir formas de mejorar el rendimiento, y será posible hacer que los funcionarios públicos responsables rindan cuentas sobre los malos resultados en las escuelas.

Pero, ¿sería posible para un padre o una madre identificar fácilmente el rendimiento de la escuela de sus hijos en un archivo extenso, con información sobre todas las escuelas del país y varios términos técnicos? ¿O serían capaces de entender por qué, a pesar del buen rendimiento general de la escuela de sus hijos en las pruebas estandarizadas nacionales, sus hijos están fallando en la escuela?

Consideremos ahora la transparencia de la información fiscal y presupuestaria. ¿Es suficiente para establecer un proceso de presupuesto participativo simplemente publicar los presupuestos como son, es decir, escrita en términos muy técnicos? ¿O el poner a disposición en formatos abiertos de hojas de cálculo la ejecución y asignación del presupuesto? ¿Ayuda esto a un padre o una madre para consultar a su gobierno local por qué las renovaciones en la escuela de sus hijos no han comenzado todavía, aunque ha pasado más de un año de que una fuerte lluvia pusiera en peligro el techo de la escuela? ¿Les ayudaría saber que ha pasado también más de un año desde que el gobierno central transfirió los fondos a su gobierno local para que pudieran arreglar el techo de la escuela?

Tal vez en algunos lugares el solo uso de los datos abiertos garantiza que cada ciudadano pueda utilizar la información y estar facultado para participar y colaborar con su gobierno. Sin embargo, esto no podría ser el caso para todos, y, por lo tanto, un gobierno abierto verdadero debe considerar cómo estar abierto a todos y ser incluyente para todos.

Y es por eso que expresé previamente que la participación, centrándonos en cómo esos elementos permitirán a los ciudadanos colaborar con sus gobiernos, es el pegamento que debe mantener juntos los elementos de un gobierno abierto.

Partiendo de esto, se concluye que el Poder Ejecutivo juega el papel más importante para asegurar que las medidas de gobierno abierto sean lo más abiertas e incluyentes posible, a fin de lograr su mayor potencial de transformación, impulsar el desarrollo, mejorar las instituciones y acercar a los gobiernos a las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos. Estando el poder más cerca de la gente y a cargo de entregar la mayor parte de los servicios públicos básicos, debe ser el líder del movimiento, predicando con el ejemplo.

Ejemplos de todo el mundo indican que este es realmente el camino a seguir, y voy a usar un par de ejemplos de la experiencia brasileña.

En 2004, el gobierno brasileño lanzó su Portal de Transparencia (VI), un sitio web que publica información gratuita sobre la ejecución del presupuesto. Desde entonces, el Portal ha recibido muchas mejoras, incluyendo más conjuntos de datos, más formas de consultar información específica, conjuntos de datos en formato abierto y la actualización diaria de información sobre la ejecución del presupuesto.

La herramienta permite a los ciudadanos acceder fácilmente a la información sobre las transferencias federales a sus municipios y estados, ya sea en su totalidad o por programas, acciones o beneficiarios. Otras búsquedas posibles incluyen, entre otras, información sobre las cantidades gastadas y los beneficiarios del programa Bolsa Família, los gastos efectuados con tarjetas de crédito corporativas, los pagos a proveedores y las subvenciones a organizaciones de la sociedad civil.

En el caso de las tarjetas de crédito corporativas, la transparencia ofrecida por la publicación de las declaraciones mensuales de las tarjetas permitió a la prensa y los ciudadanos identificar varios casos de uso indebido y ayudar al gobierno a mejorar las normas sobre su uso. Las tarjetas fueron adoptadas como una forma de dar mayor transparencia a las compras más pequeñas en el gobierno. El uso para gastos personales llevó a la destitución de un Ministro de Estado y de muchos funcionarios públicos que tuvieron que reembolsar al gobierno por gastos no autorizados (VII).

Cabe señalar, sin embargo, que uno de los ingredientes clave del éxito del Portal ha sido el uso de un lenguaje accesible, es decir, la traducción de los términos técnicos en términos que son más fáciles para todos los ciudadanos de entender. Por ejemplo, en lugar de utilizar el nombre técnico de “Transferencias Directas de Ingresos a Familias en Condición de Pobreza y Pobreza Extrema (VIII)”, que se encuentran en los documentos presupuestarios, el Portal se dirige el programa con el nombre popular conocido a todos los ciudadanos, es decir, el programa “Bolsa Família”.

Por otra parte, la oficina de la Contraloría General de la Unión (IX), institución a cargo del Portal, ha desarrollado diferentes iniciativas que incentivan y promueven la capacidad de los diferentes actores para hacer uso de los diversos conjuntos de datos publicados en el Portal. Este trabajo se ha centrado particularmente en los actores de los municipios pequeños (ciudadanos, miembros de los consejos locales, maestros, líderes de la comunidad, etcétera), y mostrará cómo los ciudadanos en general tienen que ser capaces de hacer pleno uso de la información que se pone a disposición por parte del gobierno. De lo contrario, el uso de herramientas de tecnología de la información y la transparencia podrían estar en su lugar, pero no se traducirán en el potencial de un gobierno abierto a menos que sean facilitadores de la participación y la colaboración entre los ciudadanos y sus gobiernos.

Notas y referencias:

I. El autor expresa aquí puntos de vista personales, que pueden no representar las de su empleador.

II. “Open Government-What’s in a name?”, por Justin Long, con contribuciones de Christina Rogawski y Andrew Young, GovLab Blog, 5 de agosto de 2013. http://thegovlab.org/open-government-whats-in-a-name /

III. Para más definiciones de datos abiertos y sus principios, revisar, por ejemplo: http://blog.okfn.org/2013/10/03/defining-open-data/; http://opendatacharter.net/charter/; http://opengovdata.org/

IV. A modo de ejemplo, el artículo 14, III, de la Constitución brasileña, combinado con el artículo 13 de la Ley n. 9.079 de 1998 establece que el 1% de los votantes nacionales puede presentar un proyecto de ley ante la Cámara de Diputados del Congreso Nacional. Para los enlaces a las traducciones de la Constitución brasileña, consulte: http:// www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=bibliotecaConsultaProdutoBibliotecaGuiaDC&pagina=constituicaobrasileiraoutrosidiomas.

V. http://www.opengovpartnership.org/about/open-governmentdeclaration#sthash.ZjuaA1Iv.dpuf.

VI. En portugués: “Portal da Transparência” (www.portaldatransparencia.gov.br).

VII. Véase, por ejemplo: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2008/02/368945-matildeentrega-o-cargo-e-admite-usoirregular- do-cartao-corporativo.shtml.

VIII. En portugués: “Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza”.

IX. En portugués: “Controladoria-Geral da União” (www.cgu.gov.br).

Roberta Solis Asesora en Jefe de Asuntos Internacionales, Oficina de la Contraloría General de la Unión, Brasil.