Hacia la construcción de una política migratoria de Estado

por Nancy Pérez García

México es un país clave en el tema migratorio, tanto por su posición geográfica como por los diversos flujos y procesos migratorios que ocurren en él, en el cual es urgente desarrollar políticas locales y federales de inclusión que permitan un mayor entendimiento y respeto de estas poblaciones

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En México, por años, excluyendo el tema de los braceros mexicanos, el tema migratorio estuvo ausente de la agenda pública. Con el tiempo, se comenzaron a discutir temas como las remesas y el voto de los mexicanos en el exterior, por ser tópicos de interés para el gobierno, debido a los beneficios financieros y políticos que les significaban. Además, la capacidad de organización de comunidades de origen mexicano radicadas principalmente en los Estados Unidos para demandar la inclusión de estos temas en la agenda pública fue muy importante para lograrlo.

A la par, ante la visibilidad que dieron los medios de comunicación de las violaciones a los derechos humanos sufridas por los migrantes mexicanos indocumentados, por parte de autoridades de ambos países y grupos xenófobos estadounidenses, el gobierno mexicano se vio obligado a pronunciarse por un mayor respeto a la vida y dignidad de nuestros compatriotas y a promover programas de atención a los migrantes mexicanos.

Sin embargo, la política pública que comenzó a generarse en torno a esta agenda no contemplaba todas las dimensiones de la migración ni la necesidad de analizarla desde la óptica de la política social, cultural, ambiental, más allá de la óptica de seguridad nacional.

Lugar de origen, tránsito, destino y retorno

• Como lugar de origen nos posicionamos dentro de los principales lugares a nivel mundial (población mexicana que emigra hacia los Estados Unidos)

• Como lugar de retorno, en los últimos años hemos visto incrementarse el número de repatriaciones de connacionales desde los Estados Unidos

• Como lugar destino, la situación es modesta; pocos migrantes eligen a México como su lugar de residencia, menos del 1% de la población del país es extranjera

• Como lugar de tránsito, México-Estados Unidos constituye el principal corredor migratorio del mundo(migrantes indocumentados con destino hacia los Estados Unidos, originarios principalmente de Centroamérica)

Hasta antes de 2011 el gobierno de México sólo contaba con una Ley General de Población a partir de la cual conducía la política en la materia. Desde la sociedad civil se demandaba a las autoridades definir una política de Estado en materia migratoria que permitiera tener claridad en la visión, actuación y responsabilidades que se tendrían para cada una de las dimensiones de la migración. Urgía tener una política clara en este tema, ya que ante las complejas coyunturas que se presentaban siempre se improvisaba en acciones o programas que regularmente fracasaban o eran muy limitados en sus alcances, recayendo en muchas ocasiones la responsabilidad de la atención a la población migrante o sujeta de protección internacional en las organizaciones civiles y sociales.

En 2011 la normativa migratoria en México tuvo un fuerte dinamismo; se promulgaron dos leyes a nivel federal (Ley de Refugiados y Protección Complementaria y la Ley de Migración) y otras a nivel local (como la Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana en el Distrito Federal). A pesar de que acontecimientos de violencia sistemática en el país y no una planeación o convicción desde el gobierno fueron los que empujaron la promulgación de la ley de migración (específicamente el caso de los cuerpos hallados en las fosas en San Fernando, Tamaulipas), se logró avanzar en el marco normativo, que si bien tiene muchas áreas de mejora, ha dado pauta para que la administración de Enrique Peña Nieto ─gracias al gran impulso de las organizaciones de la sociedad civil, específicamente del Colectivo PND-Migración─ haya incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 la elaboración del Programa Especial de Migración, que será el primer programa específico de migración en México y podría convertirse en la primera pieza hacia la construcción de la política de Estado en materia migratoria.

Es claro que una ley o un programa específico de migración no resuelven los problemas que hay en torno a la agenda migratoria, porque los retos son tan complejos como el tema en sí, algunos de ellos son estructurales, vinculados a temas como el desarrollo y la desigualdad social, pero se tiene ahora un eje rector para ordenar la oferta desde el gobierno para la atención al tema y avanzar hacia una mayor transparencia y congruencia entre el discurso político, las acciones de gobierno y el presupuesto que se ejerce para su atención.

Tres principales (más no únicos) retos

– El primero es continuar la construcción de la política de Estado en materia migratoria. Supervisar la implementación de las leyes y sus programas. Definir con claridad y congruencia temas tan básicos como si la política migratoria mexicana es abierta o cerrada. Reconocer dentro de la planeación de los programas de gobierno la integralidad y multidimensionalidad del tema.

Definir con claridad la responsabilidad de cada dependencia para asegurar niveles mínimos de coordinación y disminuir así la discrecionalidad en la aplicación de leyes y programas. Asignar y transparentar la aplicación de recursos públicos para el tema migratorio y de protección internacional. Saber cuánto de este presupuesto se destina a la protección de los derechos humanos. Generar indicadores que permitan un seguimiento, monitoreo y evaluación de la política pública.

Articularse con las iniciativas locales que se han promulgado a la par de las federales, ya que hay algunas como la del Distrito Federal con avances más significativos en el contenido, debido en parte a procesos de construcción más incluyentes.

Vincular en las discusiones a los tres poderes y niveles de gobierno, a la sociedad civil, a la población migrante, a las organizaciones de migrantes y a la iniciativa privada.

Reconocer que antes que un tema de seguridad nacional, la migración está vinculada a la agenda social, económica, cultural y ambiental, y no puede entenderse y atenderse eficazmente sino a partir de un análisis integral.

Todo se ha vuelto más complejo

Tradicionalmente las causas conocidas que originaban la migración, como eran la búsqueda de mejores oportunidades de vida o la reunificación familiar han dejado de ser las únicas causas. Las violencias en sus diferentes manifestaciones en la vida pública, privada y los desastres naturales vinculados con la explotación y el deterioro ambiental juegan ahora un papel preponderante.

Particularmente la violencia en los países de origen y en los de tránsito ha tomado niveles nunca antes vistos, no por el número de violaciones, sino por el tipo tan inhumano de violencia que se comete contra la población migrante indocumentada, desafortunadamente en una total  impunidad.

Lo anterior requiere de un reconocimiento de la incapacidad que se ha tenido desde los países de origen y tránsito de hacer frente a este problema y de la necesidad de una coordinación más allá de nuestras fronteras.

Finalmente, en el tema de protección internacional la visión de seguridad nacional que prevalece en los gobiernos de prácticamente todos los países ha resultado en una mayor restricción en el reconocimiento de la condición de refugiados y apátridas, por citar sólo un ejemplo. El número final de personas que obtienen la protección internacional no es congruente con las necesidades reales de la población que solicita asilo, menos del 30% de la población que lo solicita en México lo obtiene. Además, la aplicación de preceptos contenidos en instrumentos como la Declaración de Cartagena, que cumple en este 2014 su treinta aniversario, han perdido terreno en los países signatarios como el nuestro, lo que lleva nuevamente a preguntarse cómo es la política migratoria y de protección internacional de este país, ¿cerrada o abierta? ¿Por qué se notan incongruencias entre el discurso y la práctica?

– El segundo es avanzar en garantizar el acceso a la justicia de esta población, donde el papel del poder judicial, regularmente ausente en las discusiones de esta agenda, debe ser más protagónico. Las violaciones que se cometen contra la población migrante o sujetas de protección internacional se desarrollan en total impunidad, y cuando las víctimas llegan a denunciar ante las instancias de procuración de justicia, la respuesta resulta casi siempre negativa; no logran tener una impartición de justicia, por el contrario, atreverse a denunciar significa comenzar una lucha tortuosa contra el sistema de justicia en México. Por citar un ejemplo, en los centros de detención, llamados estaciones migratorias, los migrantes no  tienen garantías mínimas al debido proceso (ser informado de su condición; comunicación con un familiar; tener acceso a un abogado, a un traductor; etcétera). Un preso en un reclusorio tiene más derechos que un migrante “asegurado en una estación migratoria”.

Lo anterior debido a que las detenciones son de carácter administrativo y no penal, por lo cual no pasa por un proceso judicial. El uso de eufemismos como “alojamiento en una estación migratoria” en lugar de “privación de la libertad en un centro de detención” hace más complicado iniciar y defender las denuncias que llegan a promoverse, porque los jueces no están familiarizados con este tema.

Se enfrenta un gran reto en el tema de detenciones en cuanto a los menores de edad acompañados o no que son detenidos, porque el DIF no tiene infraestructura ni está preparado en su estructura organizativa para recibir al creciente número de menores de edad que están cruzando por el país, ni tampoco para atender las necesidades muy particulares de este grupo de población, en particular de aquellos con edades entre 12 y 17 años, violando recurrentemente sus derechos humanos.

Existe ahora un primer acercamiento que se ha dado a través del impulso que ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación de un Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que afecten a personas migrantes y sujetas de protección internacional, el cual ha desarrollado en colaboración con Sin Fronteras, una organización de la sociedad civil mexicana.

– El tercero es avanzar en el combate a la discriminación de que es objeto este grupo de población, que más allá de su condición de migrante su, discriminación se vincula en gran medida a su condición de pobreza y desigualdad.  Desde el gobierno persisten los fantasmas de las invasiones extranjeras, lo que conlleva a impulsar y mantener políticas migratorias restrictivas y selectivas, mientras que en la población en general existe la idea de “México para los mexicanos” y un fuerte sentimiento de discriminación. Basta observar los recientes resultados de la encuesta de CONAPRED.

No se pueden ignorar casos como el de Lechería, en el Estado de México, donde un albergue de migrantes tuvo que cerrarse por la presión de la comunidad y porque las autoridades locales culpaban a los migrantes de la inseguridad, alimentando el rechazo de la comunidad hacia este grupo.

En el caso de personas refugiadas, principalmente aquellas de origen africano, de forma recurrente reciben muestras de discriminación por su color de piel, costumbres, olor, y son objeto de amenaza por parte de algunas comunidades mexicanas cuando éstas se enteran que reciben algún apoyo de programas del gobierno.

Mediáticamente el tema está posicionado; existe una normativa; hay un programa especial; hay leyes locales de avanzada; hay infraestructura; recursos humanos; se destinan fondos públicos a ciertos programas. Existen algunas condiciones a favor en la actualidad que pudieran aprovecharse para avanzar en la agenda migratoria: se cuenta con un marco normativo específico; hay propuestas de políticas públicas generadas por esta gestión de gobierno; existe mayor visibilidad de las problemáticas relacionadas al tema migratorio; el tema se ubica ya está en la agenda pública; hay disposición de mayor y mejor información estadística e investigaciones; hay mayor número de personal y de infraestructura para la atención al tema; hay un expertise en las organizaciones de la sociedad civil y en el sector académico. Existen, aunque contados, funcionarios en los tres poderes y niveles de gobierno, comprometidos a documentar y generar información que contribuya a una toma de decisiones mejor informada; a escuchar a la población migrante; en acercar la experiencia de trabajo de las organizaciones y académicos; en discutir desde una visión más integral el tema, porque asumen la complejidad del mismo.

Es decir, las condiciones, como nunca, están dadas para que esta administración avance significativamente en sentar bases firmes para la definición de la política de Estado en materia  migratoria. México está en la disyuntiva de convertirse en el país ejemplo de buena práctica en la atención al tema migratorio y de protección internacional, mostrando su solidaridad internacional y entendimiento del tema desde un enfoque social y no solo de seguridad nacional, o bien de seguir siendo el laboratorio mundial de las acciones más violentas en contra de esta población (principalmente hacia la migración indocumentada), además de ser pionero en el tema de secuestro de migrantes,  lamentables reconocimientos internacionales.• 

Nancy Pérez García Directora General de Sin Fronteras IAP y activista social. Es Maestra en Cooperación Internacional para el desarrollo. Consejera de la Comisión de Derechos Humanos del DF y del Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Segob. Fue directora ejecutiva de Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, Incide social A.C.