Imaginar a la gran Ciudad de México

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En China dicen que toda nueva realidad se construye dos veces: una primera vez es en la imaginación. Si los grandes cronistas mexicanos nos han permitido imaginar la gran Tenochtitlan de hace 500 años, el proyecto de Constitución y sus debates nos permiten imaginar a la gran Ciudad de México del futuro. Una ciudad llamada a continuar siendo un referente para nuestra América Latina

Es ampliamente conocido el hecho de que la economía mundial es cada vez más una economía urbana y que la globalización se articula crecientemente en redes de ciudades interconectadas e interdependientes; en los últimos cincuenta años hemos vivido un profundísimo y extenso proceso de urbanización, lo que ha llevado a la definición de América Latina y El Caribe como la región más urbanizada del mundo. 

La economía mundial es cada vez más una economía urbana y la globalización se articula crecientemente en redes de ciudades interconectadas e interdependientes

Sin embargo, como en casi todo lo que hacemos en la región, estamos frente a una urbanización profundamente heterogénea y desigual que incluye desde pequeñas poblaciones de más de 2 500 habitantes hasta megalópolis como la zona metropolitana de la Ciudad de México que ronda los 20 millones de habitantes.

No obstante esta heterogeneidad, lo que sí parece una tendencia incontrovertible es ir hacia la profundización de la urbanización y hacia una economía globalizada también cada vez más urbana.

El Objetivo 11 de la Agenda 2030 de la ONU tiene como propósito “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, y establece entre sus metas más significativas:

“11.1. De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.

”11.2. (De aquí a 2030) proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.

”11.3. (De aquí a 2030) aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.

”11.6. (De aquí a 2030) reducir el impacto ambiental negativo per capita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

”11.7. (De aquí a 2030) proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad.

”11.a Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional”.

Todo lo anterior se interrelaciona fuertemente con el resto del marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en la Agenda 2030: poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo; garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades; lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas; garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos; promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos; construir infraestructuras resilientes; promover la industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación; y de manera destacada, reducir la desigualdad en los países y entre ellos.

En el logro de esta ambiciosa agenda civilizatoria global, las ciudades están llamadas a jugar un papel de primer orden, en particular las grandes ciudades que cuentan a su vez con grandes economías. Las economías de la Ciudad de México y del estado de México juntas cuentan con un PIB equivalente al de economías como Colombia, Austria,  Tailandia o los Emiratos Árabes Unidos. Las economías de la zona conurbada de la Ciudad de México serían por sí solas la economía 29 del mundo y sólo la Ciudad de México tiene una economía de tamaño similar a la de Portugal o Nueva Zelanda. 

En el logro de esta ambiciosa agenda civilizatoria global (Agenda 2030), las ciudades están llamadas a jugar un papel de primer orden

En términos de producto per cápita, la Ciudad de México tiene casi el doble que el país, rondando, conforme al tipo de cambio promedio del año 2016,  los 20 mil dólares, lo que la coloca, según estándares internacionales, como una entidad de altos ingresos, mientras que el país en su conjunto es considerado de renta media.

Conforme al indicador de PIB per cápita la Ciudad de México se encuentra en niveles similares a la República Oriental del Uruguay y la República Checa

Por ello la pregunta es inevitable: ¿puede la política de la Ciudad de México ensanchar la base de dignidad y la esfera de ejercicio de derechos a las imperantes en ciudades y países con ingresos similares? ¿Es esto una utopía?  En la Cepal creemos que es posible cerrar esta distancia entre el tamaño de la economía y los niveles de bienestar y que el cumplimiento de la Agenda 2030,  con las políticas correctas y los recursos adecuados, es ambicioso y realizable.

En la Cepal creemos que es posible cerrar la distancia entre el tamaño de la economía y los niveles de bienestar y que el cumplimiento de la Agenda 2030,  con las políticas correctas y los recursos adecuados, es ambicioso y realizable

Una ciudad con una historia tan larga y tan rica, y con una economía tan grande y compleja, está llamada a pensar también en términos grandes y ambiciosos. Por eso desde la Cepal vemos con el mayor interés y simpatía el proyecto de Constitución presentado por el Jefe de Gobierno y que actualmente discute para complementar, enriquecer, precisar y corregir la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.

Podemos decir que el proyecto de Constitución, con los cambios y adiciones que la Asamblea Constituyente decida, se encuentra alineada en lo fundamental con dos referentes fundamentales de nuestra época: la profunda reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 en México y los postulados y objetivos fundamentales de la Agenda 2030 y del Pacto contra el cambio climático suscrito en París.

El proyecto de Constitución propone una visión de ciudad que está a la altura de las aspiraciones civilizatorias del siglo XXI

Una de las singularidades del proyecto de Constitución que hoy se discute es que fue elaborada por un grupo amplio y plural de personas académicas, expertas e integrantes de organizaciones civiles que buscaron recoger las aspiraciones de una sociedad dinámica y propositiva como lo es la de la Ciudad de México.

En esta misma lógica, el Presidente de la Asamblea Constituyente abrió la convocatoria para que toda la ciudadanía que tuviera propuestas para enriquecer el debate y el texto constitucional lo hiciera. Por ello también es significativo que en el reglamento de la Asamblea Constituyente, aprobado por una amplísima mayoría, se haya instituido como principio rector el de parlamento abierto.

Asimismo, no podemos dejar de destacar que la junta directiva de la Asamblea Constituyente está conformada en su mayoría por mujeres y que el proyecto de Constitución hace de la búsqueda de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres uno de sus ejes fundamentales.

Es claro que el debate sobre el proyecto de Constitución ha sido, como debe ser, intenso, pues en el fondo este debate iluminará también las distintas visiones sobre ciudad y la nación mexicana de cara al siglo XXI.

El proyecto de Constitución hace de la búsqueda de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres uno de sus ejes fundamentales

Hemos escuchado muy respetables opiniones que ponen el acento en considerar que el proyecto de Constitución es desmesurado por incluir muchos recursos y por no incorporar la dimensión de los recursos y las necesidades de financiamiento de sus ambiciosos objetivos.

No obstante, el proyecto de Constitución incluye todo un capítulo, el II, que se denomina precisamente De la hacienda pública,en donde se estipula que en la Ciudad de México “el ejercicio pleno de los derechos radica en el cumplimiento general de las obligaciones en el marco del pacto fiscal y el compromiso compartido entre las autoridades y la sociedad” y se postula que la dimensión fiscal de la ciudad se basará en los principios de “generalidad, solidaridad, progresividad, honradez, proporcionalidad, equidad, efectividad, austeridad, certidumbre, transparencia y rendición de cuentas’’.

No menos relevante es que se establece la necesidad de una nueva relación fiscal con la federación a fin de que ‘’las participaciones y transferencias federales que reciba la ciudad sean adecuadas a sus funciones de capitalidad y a sus necesidades específicas y que se constituya un sistema de coordinación fiscal basado en un federalismo cooperativo para el principio de subsidiariedad y corresponsabilidad política y administrativa”.

Las opiniones diversas y críticas pueden servir de oportunidad para rediscutir el papel de las finanzas públicas en la promoción del desarrollo y la relación entre los derechos y los recursos para invertir los términos de la ecuación y poner los recursos al servicio de los derechos y no a la inversa. O como lo dice uno de los párrafos del artículo 9 del proyecto de Constitución:  

“7. La política fiscal y los mecanismos presupuestarios se orientarán al cumplimiento efectivo de los derechos. El cumplimiento de las obligaciones económicas para garantizar el ejercicio progresivo de los derechos reconocidos por est Constitución corresponde a las autoridades de la Ciudad en el ámbito de sus respectivas competencias”.

México y la Ciudad de México tienen amplios espacios para ampliar la recaudación, reducir la evasión y acabar con los privilegios fiscales para encaminarse a un sistema fiscal más robusto, progresivo y consistente con el tamaño y sofisticación de su economías y la magnitud de la carga fiscal. Tanto en el país como en la Ciudad, la carga tributaria está por debajo de sus posibilidades y distante de la suficiencia para cumplir con las obligaciones constitucionales.

En el caso de la Ciudad de México, si se apuesta por construir un Estado Social y Democrático de Derechos ha llegado el momento no sólo de rediscutir los términos de la relación fiscal con la federación, sino también de la nueva fiscalidad que requiere la Ciudad.

Si se apuesta por construir un Estado Social y Democrático de Derechos ha llegado el momento rediscutir los términos de la nueva fiscalidad que requiere la Ciudad de México

En materia de fiscalidad es posible aplicar políticas mucho más ambiciosas y progresivas en materia de captación de la renta urbana y del conjunto de plusvalías que el suelo, la infraestructura urbana y las construcciones verticales generan. También hay espacio para  utilizar impuestos verdes para propiciar un estilo de producción, consumo y movilidad sostenibles.

Asimismo, las críticas permiten rediscutir la implementación en la Ciudad de los impuestos al uso del automóvil,  como lo constituía tenencia, y otros instrumentos, para contar con una base fiscal que dependa menos de los impuestos al empleo formal, como lo es el impuesto sobre la nómina.

Pero probablemente la pregunta más relevante que podría formularse de cara al proceso constituyente es, como decíamos, cómo se puede cerrar la brecha entre una ciudad con una economía grande, compleja y desarrollada frente a niveles de bienestar y ejercicio de derechos de sus habitantes que no corresponden al tamaño de la economía de la Ciudad de México.

Cómo cerrar la brecha entre economía y sociedad y cómo cerrar las desigualdades de género, sociales y territoriales parecen ser algunas de las preguntas fundamentales a las que el proyecto de Constitución se propone formular una respuesta y una hoja de ruta.

La Cepal postula el cambio estructural progresivo como la perspectiva que requieren nuestros países para enfilarse a un nuevo estilo de desarrollo que tenga en el centro la igualdad y la sostenibilidad. Por ello mismo vemos con interés y apreciamos el valor de que el proyecto de Constitución incluya compromisos como el de los derechos económicos (artículo 15), en donde se define que “toda persona tiene derecho individual y colectivo a participar, contribuir y disfrutar de una economía que tenga por objeto el bienestar, la redistribución de la riqueza y la sostenibilidad social y ambiental”.

En la Cepal vemos con interés y apreciamos que el proyecto de Constitución incluya compromisos como el de los derechos económicos

Asimismo, en el marco de los actuales debates sobre las sendas del desarrollo para América Latina nos parecen relevantes postulados como definir desde la Constitución a la actividad económica como un bien de interés público y que el gobierno de la ciudad contará con instrumentos propios de desarrollo económico, tales como: una política salarial,  y en particular el compromiso de contribuir a la elevación del salario mínimo para recuperar el poder adquisitivo que mandata la Constitución General de la República; una política hacendaria para hacerla más potente y equitativa; el impulso a la economía social y solidaria; y la conformación de fondos para proyectos dedicados al equilibrio territorial, así como una banca pública de desarrollo.

De la misma manera es destacable que se aborde la problemática del desarrollo rural y la necesidad de contar con una política de suelo que parta de lo que el mismo documento llama como la función social de la ciudad.

En síntesis, se trata de generar instrumentos para contar con una política económica propia que vaya mucho más allá de las iniciativas e intervenciones puntuales a las gobiernos locales ha tendido a constreñirse.

Asimismo, es importante que en el proyecto de Constitución se prioricen la elevación de los ingresos de los hogares, la reducción de la pobreza y la desigualdad, y la mejora de las condiciones de existencia de la población en el orden económico, material, social y cultural.

Es importante que en el proyecto de Constitución se prioricen la elevación de los ingresos de los hogares, la reducción de la pobreza y la desigualdad

Llama poderosamente la atención que la Ciudad busque ponerse a la vanguardia en la formulación de un nuevo ciclo de políticas sociales poniendo en el centro el concepto de derecho a la vida digna y a la mejora continua de las condiciones de vida, y en este marco, proponer la implementación del derecho a un ingreso garantizado, como lo expresa la iniciativa de establecer en la Constitución una renta básica progresiva.

La Constitución va en la dirección de articular política social y política económica para un nuevo estilo de desarrollo que incluye en su corazón la creación de un Estado social y democrático de derechos

No son menores tampoco, y debieran aquilatarse en su justa dimensión, las propuestas de innovación institucional presentes en el proyecto, tales como el reconocimiento de un nuevo derecho, el derecho a la buena administración; la conformación de un Instituto de Planeación de la Ciudad de México, con el cual la Ciudad se suma a la tendencia latinoamericana de recuperación de la función de la planificación; la conformación de un órgano autónomo de evaluación de todas las políticas (no sólo las sociales), con facultad de emisión de recomendaciones vinculatorias, y poniendo la evaluación al servicio del desarrollo antes que a la contención del gasto; la creación de las alcaldías como gobiernos territoriales con un inicial sistema de pesos y contrapesos; la conformación del cabildo de la Ciudad como espacio de coordinación y articulación entre las alcaldías y el gobierno central; la instauración del sistema de profesionalización de los servidores públicos y la conformación del servicio civil de carrera o la transformación de la Comisión de Derechos Humanos en Defensoría del Pueblo, entre otras propuestas.

Visto en su conjunto, es un proyecto que permite abrir una nueva conversación y que permite colocar sobre la agenda pública temas y problemas que posiblemente no habían tenido la atención que merecían.

En particular, nos parece de la mayor importancia que el proyecto plantee la relevancia de contar con una política económica con propósitos de innovación, redistribución y sostenibilidad y que abra la puerta para discutir la especificidad de los derechos económicos, entre los que debieran incluirse tanto los derechos del mundo del trabajo como el derecho a una renta básica de ciudadanía, ambos contemplados, como hemos señalado, en el proyecto de Constitución.

Nos parece de la mayor importancia que el proyecto plantee la relevancia de contar con una política económica con propósitos de innovación, redistribución y sostenibilidad

Uno de los grandes aciertos es a la vez uno de los mayores desafíos de este proyecto de Constitución: mantener el enfoque de derechos como horizonte sobre el enfoque de intereses que tanto ha permeado en el andamiaje institucional de nuestro hemisferio. 

ALICIA BÁRCENA Secretaria Ejecutiva de CEPAL HUGO EDUARDO BETETADirector Sede Subregional de CEPAL