Infancia en conflictos armados: retos y oportunidades

por María Josefina Menéndez Carbajal

La Convención sobre los Derechos del Niño (en adelante, CDN o la Convención) es el estándar mínimo que los Estados Parte deben observar para promover, proteger, garantizar y respetar con cierto grado de efectividad los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes (en adelante, NNA). La CDN obliga, asimismo, a sus signatarios a elevar el nivel de tutela a través del fortalecimiento del principio del interés superior, de la participación de la niñez, y del reconocimiento de este grupo etario como “sujetos” y no como “objetos” de derechos, como tradicionalmente se hacía. Valga mencionar que éste es uno de los instrumentos internacionales más ratificados a nivel global.

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Por la importancia que reviste la protección integral de los derechos de la niñez y la adolescencia, ha resultado necesario complementar la CDN a través de protocolos facultativos para asegurar su debida implementación. La función de estos adendums es establecer derechos y obligaciones adicionales o en alcance de la propia Convención. Es el caso del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de Niños en Conflictos Armados (I) (en adelante, el Protocolo o el Segundo Protocolo), que robustece el derecho (II) de las personas menores de 18 años a no ser reclutadas por las fuerzas armadas o grupos civiles armados, vigente en el artículo 38 de la Convención, y vincula a los Estados Parte a tomar todas las medidas a su alcance para evitarlo, además de exigirles un informe periódico sobre la implementación del Protocolo, independiente de los reportes rendidos sobre la Convención.

Adopción del segundo protocolo

México ratificó el Segundo Protocolo el 15 de marzo de 2002 y entró en vigor el 15 de abril del mismo año. Al tiempo de la ratificación, no obstante, el Estado mexicano presentó una “declaración interpretativa” que en realidad consistió en una “reserva” a los ojos de la comunidad internacional. Dicha reserva versó sobre el artículo 4º del Protocolo Facultativo en los siguientes términos: “El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (…) considera que la responsabilidad que pueda derivar para los grupos armados no gubernamentales por el reclutamiento de menores de 18 años de edad o su utilización en hostilidades corresponde exclusivamente a dichos grupos y no será aplicable al Estado mexicano como tal, el que tendrá la obligación de aplicar, en todo momento, los principios que rigen al derecho internacional humanitario”.

Pocos años después, el mismo Gobierno Federal decidió asumir una estrategia de combate frontal al crimen organizado, situación que hasta el día de hoy ha arrojado decenas de miles de personas muertas, heridas, desaparecidas o desplazadas. La “guerra contra el narcotráfico”, como se le ha nombrado, definitivamente ha constituido un reto complicado para el Estado mexicano, no sólo por las afectaciones a la población en general, sino también porque NNA han sido altamente vulnerables al reclutamiento forzado por parte de grupos no gubernamentales armados, y las secuelas devastadoras que dejan los contextos de violencia en sus vidas no siempre son atendidas de manera integral y con enfoque de derechos, a pesar de que ello es una exigencia del Segundo Protocolo.

En acatamiento a una recomendación del Comité de los Derechos del Niño, el 7 de febrero de 2013 el Senado de la República determinó retirar la objeción que sostenía contra el artículo 4º del Protocolo. De acuerdo con el dictamen presentado, la declaración interpretativa ha quedado superada “por lo dispuesto en la legislación nacional por las disposiciones aplicables del derecho internacional humanitario y del derecho penal internacional (…) Reconocemos expresamente el sentido y alcance de las reglas que integran el instrumento internacional en estudio y aceptamos la responsabilidad internacional de satisfacer las obligaciones y derechos que se consagran en ellas” (V). Sin duda, un acierto de la política exterior mexicana y del Senado de la República. En la realidad es deseable que el Segundo Protocolo se implemente íntegra e integralmente.

Vulnerables frente a grupos armados

La pobreza, más considerada como la falta de acceso a derechos básicos, es el caldo de cultivo idóneo para que las personas jóvenes encuentren en el crimen organizado una forma de superar el círculo vicioso de la marginación. En México, el 53.8% de NNA viven en situación de pobreza de acuerdo con datos oficiales (VI). Asimismo, los bajos niveles de educación (VII) y las altas tasas de desempleo podrían traducirse en trabajo remunerado automático, ascenso social dentro de la comunidad e incluso acceso a armas como herramienta de trabajo, si NNA deciden involucrarse con el crimen organizado.

La inexistencia de centros culturales, recreativos o deportivos también juega en contra. La ausencia de estos espacios deja pocas opciones para la participación de la niñez y adolescencia dentro de sus propias comunidades, y abre la puerta a la persuasión de una identidad de grupo consolidado, con personalidad fuerte y definida, como la del crimen organizado. Bajo esta tesitura, no es muy complicado entender por qué los grupos armados no estatales se han allegado de NNA en situación de pobreza para involucrarles en actividades ilícitas y utilizarles en hostilidades.

Por otro lado, cabe señalar que México no cuenta con un Sistema de Protección Integral de Derechos de la niñez y la adolescencia que responda a las necesidades de niñas y niños y que desarrolle opciones que atiendan la génesis del problema y no sólo algunas de sus manifestaciones. Es fundamental que el Estado mexicano considere una gran oportunidad implementar un mecanismo a nivel nacional bien coordinado, con obligaciones y facultades delimitadas y claras para los poderes públicos y los tres niveles de gobierno, descentralizado, con presupuesto progresivo, en el cual las Organizaciones de la Sociedad Civil tengan la posibilidad de tomar decisiones en condiciones paritarias frente al Gobierno y el interés superior sea la columna vertebral para emprender acciones de protección integral en favor de NNA que vivan condiciones de la violencia o hayan sido de alguna manera involucrados o utilizados por grupos armados, en actividades ilícitas o en hostilidades.

Una oportunidad más para mostrar la voluntad del Estado mexicano de poner fin al conflicto armado que existe en el país podría consistir en impulsar la inclusión del derecho a vivir en un contexto no violento para NNA, por virtud del nuevo marco de desarrollo post 2015, toda vez que el término para cumplir con la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio está a punto de llegar a su final.

Otro fenómeno que es importante considerar para tener un panorama más amplio de la situación en la país es el de la aparición de grupos de autodefensa conformados por civiles, ante el clima de violencia y la omisión de las autoridades públicas para hacer efectiva la constitución y sus leyes secundarias. De acuerdo con la información difundida, en al menos 106 municipios del país existe presencia en distintos niveles de grupos de autodefensa, aunque Michoacán, Guerrero y Chiapas concentran dos tercios del total de municipios afectados (VIII).

Sin embargo, la poca información con la que se cuenta y lo reciente del problema constituyen impedimentos serios para tener certeza sobre la participación o no de NNA en este otro tipo de grupos armados, el número de infantes utilizados en hostilidades y la situación que guardan los derechos de esos niños y niñas.

Otros pendientes del Estado

De acuerdo con los artículos 153 y 154 del Código de Justicia Militar, a las personas menores de 18 años que estuvieran prestando servicios en el ejército o sean alumnos de establecimientos de educación militar, y que hayan cometido algún delito, se les sancionará con la mitad de la pena corporal establecida para los ilícitos contenidos en el Código. En este sentido, NNA son considerados como militares y juzgados bajo ese fuero, cuando no deberían considerarse soldados sino hasta cumplir la mayoría de edad, tal como lo dispone el artículo 3.1 del Protocolo que, incluso, eleva la edad mínima para el reclutamiento voluntario en las fuerzas armadas por encima de la Convención, inclusive.

La Ley del Servicio Militar, por otra parte, permite que adolescentes de 16 y 17 años se enlisten en las fuerzas armadas, según lo dispuesto en el precepto 24 y 25. No obstante, el Comité de los Derechos del Niño ha sido enfático respecto a esta medida. En sus Observaciones Finales, el comité de expertos exhortó al Estado mexicano a que ponga fin a la “incorporación anticipada al servicio activo de los menores de 16 y 17 años y eleve la edad mínima del alistamiento voluntario a 18 años, sin excepciones” (IX).

Por lo que toca a la legislación, ni el Código Penal Federal ni la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada son normas armónicas con el Estatuto de Roma, en el sentido de que no prevén delitos en contra de individuos o grupos que enrolen o recluten a personas menores de 18 años para utilizarles en la comisión de ilícitos o utilizarles en hostilidades armadas. Sin embargo, la Ley para la Protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, débilmente les protege contra el reclutamiento forzado para participar en conflictos armados, por virtud del numeral 21, inciso C), pero no provee de los mecanismos necesarios para evitarlo.

A manera de conclusión

El conflicto armado (X) que hoy se vive obliga al Estado mexicano a observar lo dispuesto por los artículos 1, 4, y 6.3 del Segundo Protocolo. Esto es, adoptar todas las medidas posibles para que grupos armados, independientemente de su legalidad, bajo ninguna circunstancia utilicen a personas menores de 18 años en hostilidades. Las leyes y políticas públicas tendrán que apuntalar programas sociales con una fuerte identidad comunitaria que permita a infantes y adolescentes integrarse y participar activamente en la ejecución de dichos programas. Es importante que se elaboren estrategias de prevención, registro, atención, reinserción e integración transexenales y perdurables, que no se vean amenazadas por actividades electorales o partidistas.

En este sentido, un Sistema Nacional de Protección de Derechos de la Niñez y Adolescencia efectivo daría la pauta para cumplir con las necesidades fundamentales de esta población de manera puntual, prevendría el reclutamiento de menores de 18 años en grupos no estatales armados o, en su caso, podría atender integralmente a NNA que experimentan las consecuencias de vivir en los contextos de violencia que genera la presencia del crimen organizado.

Acorde con lo anterior, es imprescindible que la legislación secundaria sea armónica con los estándares fijados en la Convención sobre los Derechos del Niño y sus Protocolos Facultativos, por lo menos, a efecto de procurar una protección más amplia a NNA contra el reclutamiento o su utilización en hostilidades, a través de la tipificación de estas conductas y la eliminación del fuero militar para las personas menores de 18 años en servicio activo o en establecimientos de educación militar que se encuentren en conflicto con las leyes penales.

La idea es rebasar el piso mínimo y ampliar la tutela y espectro de derechos a niños, niñas y adolescentes en potencial riesgo de ser involucrados en conflictos armados o considerados militares antes de la mayoría de edad. Esto, porque la niñez y la adolescencia no son nuestro futuro, son nuestro presente.

El conflicto armado que hoy se vive obliga al Estado mexicano a adoptar todas las medidas posibles para que los grupos armados, independientemente de su legalidad, bajo ninguna circunstancia utilicen a personas menores de 18 años en hostilidades.

Un Sistema Nacional de Protección de Derechos de la Niñez y Adolescencia efectivo prevendría el reclutamiento de menores de 18 años en grupos no estatales armados o, en su caso, atendería a aquellos que experimenten las consecuencias de vivir en contextos de violencia

La Ley del Servicio Militar permite que adolescentes de 16 y 17 años se enlisten en las fuerzas armadas, y el Comité de los Derechos del Niño ha sido enfático al respecto, exhortando al Estado mexicano a que ponga fin a la “incorporación anticipada al servicio activo de los menores de 16 y 17 años y eleve la edad mínima del alistamiento voluntario a 18 años, sin excepciones”. •

Notas y referencias:

I. Resolución A/RES/54/263 del 25 de mayo de 2000, entrada en vigor el 12 de febrero de 2002.

II. En concordancia, el artículo 3º del Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo, también prohíbe expresamente el reclutamiento forzoso u obligatorio de NNA para ser utilizados en conflictos armados y en actividades ilícitas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, inclusive, menciona que: “Se considera como privación de la libertad el reclutamiento forzoso de civiles a fuerzas armadas” Caso Piché Cucá vs Guatemala, Punto Resolutivo 1, párrafos 27, 28 y 38, 1993. En este sentido, tratándose de NNA reclutados forzadamente, el estándar de protección debería de ser más alto en relación a los civiles mayores de 18 años que se encuentren bajo la misma situación.

III. Informes de México sobre los Protocolos Facultativos de la Convención sobre los Derechos del Niño relativos a la venta de niños, la Prostitución Infantil y la utilización de niños en la Pornografía, y a la Participación de niños en conflictos armados. Párrafo 35, página 143. Ubicable en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/informes/inforni.pdf

IV. Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño sobre el Informe Inicial de México al Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño, relativo a la Participación de Niños en conflictos armados. Párrafos 13 y 14. Ubicable en Ibidem.

V. Dictamen de las las Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales y de Derechos Humanos, por el que se aprueba el Retiro de la Declaración Interpretativa. 18 de diciembre de 2012. Ubicable en: www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/1/2013-02-07-1/assets/documentos/Dic_Participacion_Ninos_Conflictos_Armados.pdf

VI. CONEVAL, Medición de la pobreza en México y en las Entidades Federativas 2012, México, 2013. Ubicable en: http://web.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/RESUMEN_EJECUTIVO_MEDICION_POBREZA_2012_Parte1.pdf

VII. En estados de la República como Tamaulipas, Sinaloa o Guerrero, donde grupos de delincuencia organizada se han fortalecido significativamente, entre el 10% y 8.6% de los estudiantes que comienzan con el primer grado de educación, no terminan la primaria. Información tomada del Sitio web del Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, México. Ubicable en: http://www.objetivosdedesarrollodelmilenio.org.mx/

VIII. Sánchez, Víctor Manuel, “La Geografía de las Autodefensas”, Animal Político, 6 de Marzo de 2014. Ubicable en: http://www.animalpolitico.com/blogueroscausa-en-comun/2014/01/28/la-geografia-de-lasautodefensas/#axzz2vF5y8aXp

IX. Ubicable en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/docsdh/informes/inforni.pdf Párrafo 20,página 168.

X. Conflicto armado no internacional, en el sentido del artículo 1º del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, 1977.

María Josefina Menéndez Carbajal Directora General de Save the Children México. Es Licenciada en Sociología, egresada de la Universidad Iberoamericana con experiencia de más de 30 años en el área social en dependencias de gobierno, educativas, organizaciones sociales y particulares. En términos de incidencia en política pública ha efectuado negociaciones con la Cámara de Diputados en la Formulación de la Ley de los Derechos de la Niñez, y con los Senadores en diversas líneas relacionadas con la infancia. Realizó actividades de enseñanza académica en la Universidad Iberoamericana en las áreas de Sociedad, Economía y Educación.