Innovación institucional para la inclusión social

por Cristian Leyton

Las políticas públicas en general, pero particularmente las sociales, enfrentan complejos e interrelacionados desafíos en asuntos como pobreza y desigualdad, discriminación, violencia, desigualdades de género, degradación ambiental, migraciones, cambios demográficos, entre otros. 

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 Las políticas públicas en general, pero particularmente las sociales, enfrentan complejos e interrelacionados desafíos en asuntos como pobreza y desigualdad, discriminación, violencia, desigualdades de género, degradación ambiental, migraciones, cambios demográficos, entre otros. 

Estos elementos desafían no solo el diseño de las políticas públicas, sino que también los procesos de implementación de las mismas en los territorios. En la actualidad, tanto por los desafíos globales que se generan a partir de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, como por la responsabilidad cotidiana de los gobiernos nacionales —y particularmente locales— con los ciudadanos, se torna cada vez más necesario y urgente desarrollar estrategias de innovación institucional pertinentes para abordar dicha complejidad.

De acuerdo con el planteamiento del Research Institute for Social Development de las Naciones Unidas, en su reporte Policy Innovations for Transformative Change. Implementing the 2013 Agenda for Sustainable Development (2016), la innovación institucional incluye nuevos instrumentos normativos, regulatorios y judiciales, y cambios en los arreglos de gobernanza asociados con la democracia participativa, la asociación entre el sector público y el sector privado y el establecimiento de normas para múltiples actores involucrados en casos donde nuevos actores o combinaciones de actores participen en la prestación, el financiamiento y los procesos de toma de decisiones de los servicios. 

También considera los procesos de gobernanza multiescalar —donde dichos procesos e instituciones se articulan a nivel local, subnacional, nacional, regional e internacional—, las complementariedades institucionales que reconfiguran los arreglos institucionales —por ejemplo, el Estado y el mercado— y las políticas (económicas y sociales) a nivel macro. Las innovaciones institucionales transformadoras ayudan a superar las desigualdades y las desventajas estructurales y a empoderar a los actores más débiles (traducción propia).

En este marco, Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural ha venido evidenciando las importantes desigualdades socioeconómicas y de capacidades institucionales existentes entre distintos territorios en los países de América Latina, y, desde ese diagnóstico, ha realizado propuestas para avanzar a un desarrollo donde todas las personas tengan iguales oportunidades y acceso a niveles semejantes de bienestar y de ejercicio de sus derechos, independientemente del lugar donde nacen, crecen o viven. 

En este sentido, se plantea que un aspecto central para el diseño de políticas públicas de calidad es la consideración de las características y particularidades de los territorios a los que se dirige, pues su efectividad está mediada por las posibilidades de gestión de esta complejidad. 

A partir de este reconocimiento de la importancia de la perspectiva territorial, Rimisp viene trabajando en proponer innovaciones institucionales que, por ejemplo, posibiliten diseños programáticos diferenciados consistentes con dichas particularidades territoriales y mecanismos de soportes que ayuden a superar desventajas estructurales de los territorios rezagados. 

Diversos estudios en los que se analiza y apoya la trayectoria reciente de las políticas de protección social y de programas particulares orientados a la inclusión social en los países de la región —Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México, Perú—, muestran que los aportes de la perspectiva territorial no se agotan en el diseño de las políticas, sino que también resultan relevantes en sus procesos de implementación, donde la dinámica territorial también se expresa jugando un rol clave en el éxito o fracaso de las mismas. 

Así, por ejemplo, en México el análisis de la puesta en marcha del Programa Piloto Territorios Productivos permite constatar lo necesario y desafiante que es para la articulación de los programas la concurrencia de éstos en un mismo lugar y en las mismas poblaciones destinatarias, la coordinación de los objetivos buscados y la articulación en la entrega de los bienes y servicios ofrecidos. 

Asimismo, en el caso de Chile se ha evidenciado que los programas de promoción laboral para población en situación de extrema pobreza, dadas las características territoriales de las comunas y las diferentes capacidades de implementación de sus municipios, redundan en desiguales posibilidades efectivas de que las familias generen ingresos autónomos. 

Estos estudios ponen de relieve la necesidad de avanzar en innovaciones institucionales que posibiliten mejorar los niveles de coordinación y articulación de actores involucrados en las políticas, tanto entre actores públicos, como privados y sociedad civil. En este sentido, si bien hoy existe consenso respecto del valor de la coordinación, pocas son las experiencias que han logrado la articulación efectiva entre los distintos sectores de gobierno y, menos aún, entre estos últimos, el sector privado y la sociedad civil. 

El predominio de la lógica sectorial en los Estados latinoamericanos constituye la principal barrera para avanzar en la integralidad de los servicios sociales, lo cual se plasma en una serie de resistencias políticas, institucionales, culturales y operacionales que imponen límites a la articulación, por lo que se requiere generar nuevos arreglos institucionales en una nueva forma gobernanza más democrática. 

En contraposición, el nivel local ha sido históricamente el espacio por excelencia para la integración de servicios. En torno al territorio se articulan diversas iniciativas con propósitos complementarios, que atienden a la misma población, y son operados por profesionales y técnicos que se conocen entre sí y conforman una red de carácter informal que permite intercambiar saberes y resolver problemas en forma conjunta. 

Asimismo, es en el espacio local donde los programas sociales, independientemente de su diseño más o menos homogéneo, tienden a adaptarse a las particularidades territoriales. Por otro lado, los gobiernos locales pueden identificar los requerimientos heterogéneos de su población de un modo más eficiente que el nivel nacional. 

En síntesis “en el ámbito local es más factible la actuación integral sobre los problemas identificados y se torna más viable la creación de vínculos y una participación efectiva de los ciudadanos en el desarrollo de las políticas” (Cunill et al., 2015: 423). Sin embargo, como se señaló, es necesario asumir la heterogeneidad de capacidades institucionales en los niveles locales para generar los mecanismos de soporte diferenciados que permitan superar las desventajas estructurales a las que se ven enfrentados constantemente.

De igual forma, al mismo tiempo que se avance en las innovaciones institucionales es necesario considerar, siguiendo los propósitos de los ODS, la Agenda 2030 y el enfoque propuesto por el Independent Research Forum (IRF), que las bases del desarrollo sostenible se encuentran en la conjunción de las políticas económicas, sociales y ambientales, lo que implica transformar también la visión del desarrollo en varios aspectos sustantivos. 

Esto es fundamental, pues a partir de ello se requerirán nuevas innovaciones institucionales que surgirán de la renegociación de los roles y responsabilidades, los términos de la colaboración y los canales para la rendición de cuentas entre distintos actores públicos y privados involucrados a nivel global, nacional y local. Considerar estos elementos para el diseño y la implementación de las políticas públicas en América Latina resulta clave para avanzar en mejorar los niveles de inclusión social de sus ciudadanos.

Cristian Leyton es investigador de Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural