Innovar en el ordenamiento y el desarrollo territorial

por Ángela María Penagos

Se propone que el ordenamiento territorial sea el medio a través del cual se dispone de un conjunto de decisiones que orientan un modelo de ocupación que favorezca un equilibrio espacial entre zonas urbanas y rurales, y entre territorios de forma que los beneficios de la aglomeración en términos de provisión y dotación de bienes y servicios puedan llegar a todos sus habitantes.

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Se propone que el ordenamiento territorial sea el medio a través del cual se dispone de un conjunto de decisiones que orientan un modelo de ocupación que favorezca un equilibrio espacial entre zonas urbanas y rurales, y entre territorios de forma que los beneficios de la aglomeración en términos de provisión y dotación de bienes y servicios puedan llegar a todos sus habitantes.

Quiero agradecer a los equipos de Colombia Rural y el Cider por los insumos brindados para este artículo, así como al equipo de Rimisp.

El ordenamiento físico del suelo en América Latina ha sido una tarea que se ha enfocado fundamentalmente en organizar los suelos urbanos con el fin de lograr ciudades más competitivas e inclusivas a través de la dotación de un equipamiento urbano orientado al bienestar de sus habitantes y a la planificación de la ciudad en el mediano y largo plazo. 

Por décadas, el desarrollo económico y social de los países ha estado orientado a la consolidación de las zonas urbanas como medios eficientes y sostenibles para la superación de la pobreza y el crecimiento sostenible de los países. Por eso, conceptos como ciudades inteligentes y sostenibles son más comunes en los procesos de planeación.

Lo anterior ha ido configurando un escenario de atomización del crecimiento en zonas con atributos muy específicos en los que los instrumentos políticos son mucho más eficaces en términos de resultados de impacto. En las zonas con rezagos importantes que evidencian un desequilibrio en términos de logros y realizaciones sociales, generalmente es porque sus dinámicas están más relacionadas con actividades rurales.

Por lo tanto, no sorprende que las grandes urbes latinoamericanas con migraciones masivas de población en busca de oportunidades y de acceso a bienes y servicios hayan logrado reducir la pobreza, acceder a mayores empleos y en consecuencia mejores ingresos a sus habitantes.

Sin embargo, el desarrollo y la planificación de estas urbes no han estado alineados con la velocidad en la que crece su población, con los vínculos que tienen con las zonas rurales y otros municipios, propiciando brechas y desigualdades entre territorios y poblaciones, y limitando que los efectos positivos de la aglomeración no sean igualmente percibidos por todos.

En este sentido, se puede afirmar, de acuerdo con datos de la CEPAL (2016), que tres lugares concentran la mayor parte de la producción en América Latina y el Caribe (ALC):

Sao Paulo, en Brasil, en 2010 aportó cerca de 13,9% del PIB de ALC; la Ciudad de México, en México, 5,6%; y la provincia de Buenos Aires y su ciudad, 4,2%. La mayor parte de la población en condición de pobreza, medida por ingresos, se concentra en el noreste y sureste de Brasil y al sur de México.

Tres lugares concentran la mayor parte de la producción en América Latina y el Caribe (ALC):  Sao Paulo, Ciudad de México y Buenos Aires

Asimismo, conviene mencionar que en general las zonas rurales tienden a tener mayor incidencia de la pobreza, según CEPAL. En 2014 en Brasil la pobreza rural por ingresos era dos veces más que la urbana, situación que se repite para Bolivia, mientras que en Perú es casi tres veces y en Colombia casi dos.

Solo hasta ahora se empieza a reconocer que las ciudades forman parte de un entramado de relaciones con las zonas rurales y otros poblados y que, tal vez, una manera de avanzar en territorios más cohesionados e inclusivos es el entendimiento de estas dinámicas que se dan en el territorio y su incorporación en los procesos de planificación urbana.

Un aspecto importante en este sentido es su referencia en la nueva Agenda Urbana derivada de Hábitat III. En ella se plantea la importancia de una planificación mucho más integral en donde, además del diseño urbano, se cuente con diseños territoriales integrados que permitan tener una dimensión mucho más espacial del desarrollo sobre la base de los beneficios de la aglomeración. 

 Las zonas rurales tienden a tener mayor incidencia de la pobreza

En este sentido, se entiende que los sistemas territoriales en donde se identifiquen e integren las funciones urbanas y rurales serán más eficientes y sostenibles a través de una ordenación de los recursos naturales y la tierra, garantizando flujos confiables de oferta y demanda de bienes y servicios entre zonas urbanas y rurales.

Uno de los compromisos más importante de esta Agenda es avanzar en la conectividad entre las zonas urbanas y rurales, apoyando proyectos de infraestructura regional que avancen en un crecimiento equitativo entre regiones en la continuidad entre entornos urbanos y rurales. Esto implica crear mecanismos de cooperación intermunicipal y las alianzas rurales-urbanas a partir de la funcionalidad urbana y rural que provean eficientemente servicios y bienes que permitan un desarrollo local y regional.

En términos prácticos, ¿cómo iniciar esta transformación?

Rimisp, conjuntamente con Colombia Rural y CIDER, de la Universidad de los Andes, está trabajando en una propuesta que integra los propósitos del desarrollo territorial a través de los procesos de ordenamiento del uso del suelo. Particularmente, se puede mencionar el trabajo en Colombia a través de Programa POT Modernos que lidera el Departamento Nacional de Planeación(DNP), en el cual se reconoce que los territorios presentan un conjunto de desequilibrios espaciales derivados de factores sociales, económicos e institucionales como resultado de un entendimiento limitado de la importancia del suelo rural y de la perspectiva regional en los procesos de planificación urbana.

Sobre esta base, se propone que el ordenamiento territorial sea el medio a través del cual se dispone de un conjunto de decisiones que orientan un modelo de ocupación que favorezca un equilibrio espacial entre zonas urbanas y rurales, y entre territorios, de forma que los beneficios de la aglomeración en términos de provisión y dotación de bienes y servicios puedan llegar a todos sus habitantes.

La propuesta de Rimisp se concentra en incorporar cinco innovaciones dentro de los procesos de ordenamiento territorial (OT), que a pesar de que parecen obvias, no se han tenido en cuenta en procesos anteriores de ordenamiento, particularmente para las zonas rurales.

Un primer punto de partida es la incorporación y alineación de los procesos de ordenamiento de la propiedad rural con la regulación de la ocupación y uso del suelo, sobre la premisa de que ordenar el uso de suelo será más eficiente en la medida que los derechos de propiedad estén plenamente reconocidos, lo que se traduce en que los objetivos del ordenamiento territorial serán más fáciles de alcanzar en las zonas rurales conforme la dimensión social de las relaciones con la tierra sean plenamente reconocidas y se podrá evaluar el impacto que tienen en las personas y en los hogares rurales, entre otras cosas.

Seguidamente, la propuesta de Rimisp busca que el proceso de OT tenga en cuenta los vínculos urbano-rurales al momento de tomar decisiones sobre el uso y la regulación del suelo. Esto en razón a que las dinámicas urbanas y rurales además de ser igualmente importantes son complementarias.

La incorporación de esta innovación consiste en armonizar los modelos de ocupación del suelo y lograr proveer un equipamiento social y productivo equilibrado entre zonas urbanas y rurales, entendiendo que lo urbano y lo rural en el territorio no son espacios independientes y físicamente desconectados y que, por el contrario, es necesario facilitar los flujos y dinámicas que se dan entre ellos, sobre la base de que los habitantes rurales son ciudadanos con derechos y obligaciones.

Considerar la ruralidad y las relaciones entre lo urbano, lo rural y lo supramunicipal debe llevar a que en el proceso de ordenamiento del uso y regulación del suelo se incorporen los aspectos relacionados con el ambiente y la gestión del riesgo como un elemento fundamental en la sostenibilidad de los territorios sobre la base de incorporar y consolidar la estructura ecológica principal.

Particularmente, se deben desarrollar mecanismos para una gestión más eficiente del riesgo y la adaptación al cambio climático, lo que implica contar con diferentes escenarios de planificación que ayuden a tomar decisiones más eficientes y certeras sobre la ocupación y uso del suelo.

Lo supramunicipal tiene la consideración, como ya lo hemos mencionado, de que el territorio es un espacio físico continuo y que los procesos sociales, económicos, culturales e institucionales que en él se llevan a cabo no acaban en los límites políticos administrativos. Esta realidad permite incorporar la innovación de Visión Regional en los procesos de ordenamiento, a través de la proyección de apuestas de desarrollo que trascienden estos límites y que apuntan a una mayor integración y colaboración entre los territorios.

Finalmente, pero no menos importante, la quinta innovación se refiere a la incorporación dentro del proceso de ordenar el suelo de los elementos que permiten avanzar en una gobernanza colaborativa al introducir mecanismos basados en la deliberación para alcanzar consensos y acuerdos en las decisiones que se toman sobre el uso y la regulación del suelo.

Si bien los temas de participación ciudadana son elementos que están hace un tiempo en la normatividad, su incorporación se ha limitado a los temas de consulta, difusión y socialización. Lograr sostenibilidad y respeto por las decisiones requiere mecanismos que faciliten el establecimiento de acuerdos y relaciones de confianza entre los actores, así como el surgimiento de dinámicas de cooperación y de control y supervisión de las decisiones tomadas.

Con estas innovaciones se espera que en los procesos de planificación urbana y desarrollo territorial se entiendan e incorporen las dinámicas que se dan en los territorios sobre la base de que solo así serán sostenibles y eficientes en el tiempo.

Ángela María Penagos es Directora de la Oficina de Colombia de Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural