INSTITUTOS
La reforma de la administración pública asienta su leitmotiv en la idea de mejorar progresivamente la gestión pública (su estructura, funciones y procesos) para conseguir resultados de valor púbico. Bajo este escenario de transformación de lo público habría que entender varias reformas administrativas en México que han creado, modificado y rediseñando los institutos nacionales de la administración pública federal. Algunos senderos de este cambio institucional habían sido la desconcentración, la descentralización y la autonomía de órganos estatales.
Puedes seguir al autor Alex Ricardo Caldera Ortega en Twitter @profalexcaldera
La desconcentración consiste en la figura organizativa en la que la administración centralizada asigna a organismos o dependencias prestar servicios específicos o desarrollar acciones en distintos territorios con el fin de la especialización en los procesos asignados o del acercamiento a los usuarios o beneficiarios. La descentralización es una figura no solo organizacional, sino jurídica que designa actividades especializadas a través de órganos que guardan con la administración central una relación no jerárquica, pero sí de vinculación y colaboración, con la posibilidad de tener personalidad jurídica y patrimonio propio.
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La autonomía por su parte es el reconocimiento constitucional de órganos especializados y competencia única, con total independencia de las demás ramas del Estado.
De los institutos nacionales desaparecidos durante el presente sexenio federal (2018-2024), uno correspondía a la figura de órgano autónomo, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) extinto en 2019, otro como órgano desconcentrado, el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) desaparecido recientemente el último de diciembre de 2021, y los otros dos a la forma jurídica de órganos descentralizados, es decir, el Instituto Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA),y el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), ambos suprimidos también a finales de 2021.
En todos los casos se ha argumentado que la determinación principal se sustenta en la política de austeridad republicana del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, y se les ha acompañado de una retórica política que empata su existencia a un pasado neoliberal donde además de una duplicación de funciones con varias secretarias de Estado, estas estructuras servían principalmente para reproducir la corrupción o simplemente “quedaban callados frente a la destrucción del país”, según palabras del propio presidente López Obrador cuando habló de esto en su espacio cotidiano de las llamadas “mañaneras”.[1]
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Todas estas extinciones se han manejado como una reforma de la administración pública que trata de aprovechar más los recursos públicos y destinar de forma directa los recursos para quien menos tiene y evitar la simulación.
En principio habría que identificar cuál era la naturaleza de su existencia, el por qué se les había dotado en su momento de autonomía técnica y personalidad jurídica propia como organismos descentralizados o desconcentrados de la administración pública, o en su caso otorgado la autonomía plena, para después intentar una valoración genérica del impacto de la decisión de su desaparición e integración a las labores de las instancias centralizadas de la administración pública federal.[2]
Varias de estas instancias tenían de creadas varias décadas, como es el caso del IMTA en 1986, el entonces Instituto Nacional de Ecología (después INECC) en 1991, el Indesol en 1994, el INEE en 2002, todas ellas nacieron primero como órganos desconcentrados, y tres de ellas posteriormente lograron convertirse en órganos descentralizados (el IMTA en 2001 y el INECC en 2012) y una de ellas logró autonomía constitucional (el INEE en 2014).
Sin entrar en especificidades de la labor de cada instituto nacional desaparecido (véase cuadro 1), como constante en las atribuciones de dichos institutos estaban las siguientes:
La clave para llevar a cabo estas labores con éxito era la independencia —en diferentes grados — en la toma de decisiones frente a la administración central. Así lo pensaron gobiernos anteriores al actual. La delegación de responsabilidades (principalmente analíticas), la especialización técnica, la autonomía financiera y la libertad en el establecimiento de objetivos, o la posibilidad de establecer convenios y adquirir compromisos por cuenta propia se veían como condición que contribuiría a una acción gubernamental más eficaz, al partir de una colaboración con estos órganos independientes y la participación cooperativa de actores no estatales.
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Estas formas de diseño institucional del Estado y la administración pública estaban pensadas para romper con el decisionismo concentrado desde la cúspide del presidencialismo mexicano y el hermetismo de una burocratización ineludible por la jerarquización y el procedimentalismo.
La posibilidad de que la designación de quien debía encabezar estos órganos u ocupar sus principales posiciones recayera no solo el Ejecutivo Federal, si no en la participación de otros poderes como el Legislativo, o incluso con la participación de la sociedad, se veía como una contribución a la democratización del Estado y la propia administración pública.
La generación de recursos propios, la gestión presupuestal no necesariamente ligada con el ciclo de la de la administración centralizada, y la responsabilización administrativa y política ante órganos diferentes al poder presidencial, también conectaban tanto con una desburocratización que facilitaba la acción, como con una libertad delimitada (y limitada en términos de rendición de cuentas pues les aplica indistintamente el entramado del derecho público de responsabilización administrativa) que neutraliza la discrecionalidad o la injerencia interesada, ya sea del poder instituido o de los poderes fácticos en la sociedad.
La personalidad jurídica propia, el autogobierno y la autonomía técnica posibilita el comprometerse ante acuerdos, convenios y colaboraciones de largo aliento con entes gubernamentales de todos los niveles, con universidades, centros de investigación, organizaciones sociales, cámaras empresariales, gremios de trabajadores, medios de comunicación, etc.
La desaparición de los institutos nacionales se argumenta con “una reforma administrativa profunda” a partir del reconocimiento de “falta de vinculación y coordinación entre las políticas públicas establecidas y las acciones diseñadas para su implementación” y que la fusión con la administración centralizada no afectaría al personal, la función o instalaciones actuales.[3]
Si esto último es cierto, la razón principal para la supresión de estos órganos basada en la llamada austeridad republicana no tiene sentido, porque el personal especializado y experimentado tendría que ser el mismo, las funciones tendrían que ser exactamente iguales por que ninguna actividad de a la administración centralizada se le parecía a lo que hacían estas instancias y la capacidad en infraestructura tendría que ser mantenida para cumplir con la idoneidad de condiciones en la labor del personal y funciones.
Los institutos nacionales desaparecidos desarrollaban funciones que los especialistas en diseño organizacional llaman “tecnoestructura”. El profesor canadiense Henry Mintzberg define a dicha parte de la estructura organizacional (incluida la del gobierno) como aquella encargada del análisis, el procesamiento de los datos de la realidad sobre la que se interviene y se transforman en lineamientos estandarizados para ser implementados por las otras estructuras ejecutivas y operativas de la administración. La independencia y autonomía de la tecnoestructura hace más efectivo su trabajo y posibilita la colaboración de las distintas partes, que, en este caso, debería ser no solo entre instituciones del gobierno, si no con la sociedad misma. La supresión de estas instancias, bajo e argumento de la duplicación de funciones, confunde análisis, diseño, ejecución e incluso evaluación de las políticas públicas.
La superación de la pobreza, el crecimiento económico, seguridad y paz ciudadana, educación de calidad, cierre de brechas de desigualdad social, incremento de productividad del campo, cuidado del medio ambiente o contribución al freno del cambio climático son fines sociales en los que todos estamos de acuerdo para que el Gobierno se responsabilice y sean prioridad. Pero para lograrlo se espera que haya capacidad institucional. La reforma administrativa necesaria es aquella que apoye el diálogo, el aprendizaje mutuo, la colaboración y la cooperación en el abordaje de asuntos públicos, no que los inhiba con formas centralizadas del aparato burocrático como las que existieron en un pasado cuando las condiciones de nuestro país eran otras.
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Frase clave La extinción de institutos nacionales en México.
[1] “Organizaciones acusan desmantelamiento ambiental con propuesta de AMLO de desaparecer institutos” (16 de diciembre de 2021), Animal Político
“Cierre de institutos y programas sociales en vilo: los cambios del Gobierno en 2022” (3 de enero de 2022), El País, consultado
[2] El alcance de la presente reflexión no abarca un balance sobre los principales resultados de estos institutos nacionales a la atención al objeto público al cual se debían, pero es necesario dicho análisis en otro momento y formato.
[3] “Confirma SEMARNAT desaparición del INECC y del IMTA” (17 de diciembre de 2021), La Jornada, consultado aqui
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