Instrumento estratégico de los DDHH

por Alejandra Rojas

México está por emprender la preparación de su próximo Plan Nacional de Desarrollo (PND). El ejercicio amerita examinar las nuevas condiciones en que se urdirá un documento que trazará el horizonte próximo entre el Estado y los mercados y que repercute en la médula democrática que formalmente se adjudica al sistema nacional de planeación para el desarrollo

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En este ritual sexenal se revisan y proyectan diversos escenarios, en la expectativa de combinar y dirigir de manera óptima los escasos recursos disponibles hacia una prioridad de metas, y con el compromiso general de alcanzarlas. Conviene subrayar que en esta ocasión, el PND 2012-2018 es distinto a sus antecesores porque lo marca el paradigma dictado por la reciente Reforma Constitucional en materia de Derechos Humanos de 2011.

El cambio (I) obliga al Estado mexicano a responder jurídicamente por el cumplimiento sustantivo de estos derechos inscritos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales es parte, y cuyo progreso debe ser constatado con evidencias contundentes, congruentes, permanentes, sistémicas e incluyentes. En tal virtud, el PND está llamado a ser el instrumento estratégico para un desarrollo basado en los derechos humanos (II),y de hecho, en sí mismo, es un indicador de estructura (III) a reportarse en sus informes país.

Nada menos que el Artículo 26 constitucional, que ordena el sistema de planeación se localiza precisamente en el Capítulo I, de los Derechos Humanos y sus Garantías, de manera que no puede haber confusión posible sobre cuáles son ahora la prioridad y los fines del proyecto nacional y cómo deben dictarse los procedimientos para la elaboración e implementación del plan.

Todos los derechos humanos deben encontrar debido acomodo y directriz en el PND para su posterior implementación y evaluación programática, y por eso se está ante una oportunidad inigualable para subsanar las causas que lamentablemente dejaron hace seis años afuera del sistema nacional de planeación, y con ello del sistema de programación-presupuestación, a los programas especiales que es en donde se hace el diseño holístico encaminado a organizar su garantía.

La Ley de Planeación finca el procedimiento general para la elaboración del PND. En las fracciones III, IV, VII y VIII de su Artículo 2 se encuentran normas que colocan a estos derechos como el eje rector aunque persista la denominación anterior de garantías individuales. El PND es por Ley el principal instrumento del Estado para cumplir con estos derechos, significan su responsabilidad primordial y fundante, y por eso debe evitarse que suceda lo que pasó en el anterior PND 2006-2012, donde fueron un punto perdido de la estrategia 12.2, objetivo 12, del eje 1, con consecuencias desastrosas para la subsecuente programación-presupuestación y rendición de cuentas.

La planeación del desarrollo nacional, más que una acción de gobierno, es una tarea de Estado y la primera dificultad estriba en que la ley la autolimita sólo a la administración pública federal (IV). Lo anterior provoca que la armonización legislativa, que es primordial para el avance de estos derechos y que atañe al Poder Legislativo, quede aislada y desarticulada del acontecer del Ejecutivo y algo similar sucede con las intervenciones del Poder Judicial.

Una segunda preocupación es la fractura de la secuencia programática, provocadapor las reformas en 2006 a esta Ley, que trastocó el hilo conductor que transitaba del PND a los programas especiales y regionales, para posteriormente hacer los programas sectoriales y de ahí a los programas presupuestarios.

Un artículo sexto transitorio puso fecha límite para la implantación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) e imposibilitó incorporar a los programas especiales (tales como el PNDH, el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (V) y el Programa Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (VI)) dentro del sistema de programación presupuestación. Todos estos programas requieren articularse conjuntamente por varias secretarías, como lo ordena el Artículo 19 de la Ley de Planeación.

Un tercer error es la incompatibilidad entre la Ley de Planeación y otras normas presupuestales relacionadas, dado que ninguno de los programas especiales se vincula con los programas presupuestarios, que son los únicos que realmente tienen asignado gasto público. Está, por ejemplo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículos 25, 27, 41 y 42) y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (artículos 2 y 15).

Algunos rubros se fueron agrupando después en algunos anexos (VIII) del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, pero no se puede asegurar que se apeguen a una política nacional de derechos humanos más o menos integrada. Son acciones sueltas, dispersas y discontinuas, cuya vigilancia remite a “otras instancias” con la duda de si éstas se refieren a las establecidas en los tratados internacionales en los que México está. Y no se sabe cómo se hará de manera ordenada con base en el SED actual.

En julio de 2007, la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), emitió el oficio 307- A.-1594, mediante el cual dio a conocer los Lineamientos para la elaboración de los programas del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Aunque se mencionan los programas especiales al principio, no se marca ninguna directriz que les dé viabilidad.

Posteriormente, esta Secretaría vuelve a considerar el asunto de los derechos humanos hasta su Manual de Programación Presupuestación 2008, donde hace la previsión en el Analítico por clave presupuestaria, para los dos únicos programas transversales: el de Ciencia y Tecnología (que evoluciona al anexo presupuestal 9) y el olvidado Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación que nunca se publicó realmente, incumpliendo con el artículo 3 de la Ley Federal para Prevenir la Discriminación.

El Manual le indica a las dependencias y entidades, como procedimiento de los programas transversales (figura que no existe en la Ley), el identificar e integrar en el proyecto de presupuesto las asignaciones federales de gasto con enfoque nacional. La pregunta es: ¿con qué criterio realizaron las dependencias y entidades esta búsqueda si no existían ni el PNDH ni el PNPED aún?

En la exposición de motivos del proyecto del Presupuesto de Egresos 2010 se presentó un monto consolidado para este programa transversal. En cuanto al PNDH 2008-2012, una vez publicado, se intentó desenredar la madeja en la Comisión de Política Gubernamental en materia de Derechos Humanos, ante la evidente imposibilidad de la SHCP de ligar este programa especial con el PND y además de una forma congruente con el SED.

Todo lo anterior demuestra que es necesario revisar la norma y los procedimientos para la elaboración del próximo PND, más aún cuando ya se cuenta desde 2006 con indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos (IX) elaborados tanto por la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Estos indicadores deben incorporarse necesariamente al sistema de programación presupuestación a través de los programas especiales, o transversales.

Las metodologías consideran la interrelación de los derechos humanos, lo cual es imposible cuando se trabaja con sectores aislados, de ahí la limitación de una planeación articulada únicamente en programas sectoriales. De manera que hay indicadores para cada derecho e indicadores intersectoriales. Evidentemente, como a final de cuentas lo hizo la SHCP, se llegó al Derecho a la Igualdad y no Discriminación como el elemento transversal que puede ordenar esa lógica en una realidad tan compleja.

Revisar los criterios aplicados para la determinación de los anexos del Decreto presupuestal es imperativo, ya que se puede correr el riesgo de afianzar y hasta profundizar aún más las inercias de la exclusión social (X).•

Notas y Referencias:

I. De acuerdo a Luigi Ferrajoli, las normas constitucionales dejan de ser postulados ideológicos desmentidos por la realidad y carentes del carácter imperativo que es propio de las normas. Hay un cambio en la naturaleza de una Constitución basada en los derechos humanos, ya que ahora no es sólo condicionante, sino que ella misma resulta estar condicionada por vínculos jurídicos no sólo formales sino también sustanciales. En un sistema garantista como el que ahora rige desde junio de 2011, el derecho contemporáneo no sólo programa sus formas de producción, sino sus contenidos sustanciales, vinculándolos normativamente a los principios, valores y los derechos inscritos en sus constituciones. Epistemología Jurídica y Garantismo; Ferrajoli, Luigi, Biblioteca de ética, filosofía del derecho y política, págs. 257 y 259.

II. De acuerdo al artículo 10ª de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, deben adoptarse medidas para asegurar el pleno ejercicio y la consolidación progresiva del derecho al desarrollo, inclusive la formulación, adopción y aplicación de medidas políticas, legislativas y de otra índole en el plano nacional e internacional. http://www2.ohchr.org/spanish/law/desarrollo.htm

III. La Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha clasificado sus indicadores en tres: de estructura, de progreso y de resultados.

IV. Aún y cuando la Constitución determina que la garantía de los Derechos Humanos es responsabilidad de todas las autoridades, esta obligación se ha interpretado con mucha restricción por parte del Poder Ejecutivo y con bastante soltura por parte del Poder Legislativo.

V. Y que quedó completamente desvinculado de todos los demás programas y actuación administrativa. O sea, no sólo se limita a la administración del ejecutivo, sino que ni siquiera se articula correctamente en sus distintas áreas.

VI. Lo que se publicó indebidamente fue un programa institucional que es el del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación.

VII. Banco Interamericano de Desarrollo, Informe 2008, ¿Los de afuera?, pág. 242

VIII. Igualdad entre mujeres y hombres (anexo 10), pueblos indígenas (anexo 7), jóvenes (anexo 22),  personas con discapacidad (anexo 12.1), grupos vulnerables (anexo 24), programas prioritarios (anexo 21)

IX. Indicadores_para_vigilar_cumplimiento_DH_HRI.pdf con clave HRI/MC/2006/7. Le siguen otras elaboraciones como la de mayo de 2008.  Están también los: Indicadores_comision_interamericana_derechos_humanos1.pdf con clave OEA/Ser/L/V/II.129

X. Para el BID, por ejemplo, el asunto resume no sólo a las formas tradicionales de discriminación sino a las nuevas vertientes de exclusión generadas por un mundo globalizado que repercute sobre todo en los ámbitos educativos y laborales.