La exclusión legal

por Guillermo Zepeda

La pobreza y la desigualdad implican dos grandes retos para el acceso y la eficacia de los mecanismos para el cumplimiento de las normas

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El cumplimiento de las normas es fundamental en la vida económica y social de una comunidad. La capacidad de hacer cumplir las normas en una sociedad determina el conjunto de incentivos reales que orientan la conducta de los ciudadanos. Disponer de mecanismos efectivos y accesibles para cumplir las normas induce a cumplir con la ley y los acuerdos; genera certeza; impulsa la formalidad; e incrementa la confianza y la cultura de la legalidad en la sociedad.

Por el contrario, si los mecanismos centralizados de sanción de conductas ilícitas y resolución de controversias son ineficientes se hace muy difícil e incierto para las personas planear en el largo plazo; se restringen sus oportunidades de interactuar con certidumbre; aumenta el oportunismo; se fomenta la simulación y se genera frustración, ilegitimidad y violencia, disolviendo la solidaridad y los vínculos de confianza entre los miembros de una sociedad.

Uno de los mayores problemas de México es la pobreza. De acuerdo con los criterios y las evaluaciones que se tomen, aproximadamente la mitad de la población (51%), alrededor de 56 millones de personas son pobres, ya sea en pobreza alimentaria (20% de la población), pobreza de capacidades (otro 5%) o en pobreza patrimonial (otro 26% de la población) (I).

En la actualidad existen “trampas de pobreza”, que son condiciones de marginación geográfica, alimentaria y patrimonial que retienen a millones de mexicanos en condiciones de pobreza. Su propia situación de subsistencia propicia que no puedan cambiar su condición. Para este segmento el acceso a la justicia y a otros aspectos de la vida institucional es muy reducido y costoso. La pobreza se traduce en falta de acceso a los mecanismos de cumplimiento de las normas o bien a una participación en ellos con desventajas e inequidad frente a contrapartes de mayor nivel de ingresos.

Las principales barreras para lograr el acceso a los mecanismos para hacer eficaces las normas se pueden agrupar en cuatro categorías:

1. Externas al sistema legal

Antes de lograr el acceso a los mecanismos de aplicación y eficacia de las normas debe darse el acceso a la justicia social. La pobreza es un problema añejo y estructural en México, y su atención requiere tanto de políticas generales como de medidas específicamente dirigidas a combatir la pobreza y la pobreza extrema. Por ejemplo, obras de infraestructura (como el desarrollo de la red de caminos) y acceso a servicios que brinden capacidades básicas (como educación y acceso a la salud). Podría establecerse un mapa nacional de “trampas de pobreza” y programar obras, comunicación, servicios públicos y microproyectos productivos que abran vías para el empoderamiento y para la posibilidad de superar la pobreza alimentaria.

2. Del sistema jurídico en general

El sistema de justicia formal es de difícil acceso. Por ejemplo, un estudio realizado en el Distrito Federal en expedientes de competencia mercantil (II) muestra que los casos en los que se disputaban montos inferiores a los seis mil pesos apenas representaban poco más de 10% de la carga total de trabajo.

Esto se deriva de que, aunque los servicios que prestan los tribunales son gratuitos, existen muchos costos asociados al proceso que son asumidos por las partes. Los costos del litigio consisten principalmente en los honorarios del asesor legal o abogado litigante, así como el pago de servicios jurídicos como los instrumentos notariales; derechos de copias certificadas; pago de publicación de edictos; gastos para diligencias y exhortos (cuando las diligencias se realizan en un lugar distinto de la localidad en el que se lleva el proceso); y, en ocasiones lamentablemente no poco frecuentes, también tiene que gastarse en sobornos de todos tamaños durante los trámites (para que se notifique rápidamente a la contraparte, o para que se emita con diligencia un acuerdo o se autorice y certifique alguna constancia procesal, etcétera).

Quizá uno de los costos más significativos del sistema de justicia sea el asociado a la duración del proceso (costos de oportunidad), como las ganancias o beneficios que se podrían obtener tanto del tiempo invertido en el proceso, como del disfrute y usufructo de los recursos objeto de la controversia.

Con frecuencia estos costos del proceso legal son asimétricos para las partes, lo que exacerba las desigualdades entre los contendientes en la controversia legal. Como señala un estudio clásico sobre los tribunales mexicanos: “frente a estas clases medias, jurídicamente más organizadas, existen las grandes capas de población rural y de los habitantes de las zonas urbanas marginadas, los que internamente se arreglan por medio de relaciones de intercambio y los que en casos de conflictos fuera de la propia clase social siempre son los perdedores por falta de posibilidades verdaderas de acceso a instrumentos jurídicos o de otra clase para la defensa de sus intereses” (III).

Deben diseñarse mecanismos simplificados para dar legitimidad y validez a los mecanismos descentralizados, como los usos y las costumbres indígenas, las modalidades de justicia restaurativas, mecanismos alternativos de resolución de controversias y la eficacia de sus resoluciones y acuerdos, así como procedimientos de revisión u homologación ágiles y accesibles.

Los tribunales y las interpretaciones jurisprudenciales deben dar cabida a estas formas más accesibles de hacer eficaces las normas. Es urgente una revisión del derecho de amparo, que en la actualidad se ha convertido en un mecanismo sofisticado, de difícil acceso a la población de menores ingresos y que implica enormes asimetrías en la certidumbre, duración de los procesos y costos.

Un desafío muy importante en México es la cobertura de los servicios jurídicos en el país, el escaso control de calidad técnica y ética de los abogados, así como el ejercicio anárquico de la profesión jurídica. Esta carencia afecta más a los habitantes del medio rural, y particularmente a los pobres y a los indígenas, quienes pocas veces acceden a servicios jurídicos de calidad y su falta de información y cultura jurídica, aunadas a una mala asesoría y representación legal, los ponen en una desventaja muchas veces insuperable frente a sus contrapartes. Se debe mejorar la calificación profesional de los abogados y establecer mecanismos de control y de responsabilidad profesional.

3. De los mecanismos de aplicación y eficacia de las normas

Una condición para el mejoramiento de los mecanismos de aplicación y eficacia de las normas y los derechos es la disposición de un buen sistema de delimitación y registro de los derechos de propiedad. Es importante fortalecer la independencia y autonomía de las autoridades que prestan servicios jurídicos, principalmente de los juzgadores, fortaleciendo el servicio civil de carrera.

También se debe dar prioridad al combate a la corrupción. Deben simplificarse los procedimientos legales, estableciendo directrices fundamentales e impulsando los principios de economía y concentración procesales. También es muy necesario hacer una reforma profunda de la gestión de asuntos aprovechando el desarrollo tecnológico e informativo para disminuir los tiempos de desahogo de expedientes y resolución de controversias.

Por lo que se refiere a los medios alternativos de resolución de controversias debe analizarse la reducción en tiempos procesales para homologar o ejecutar laudos arbitrales; impulsar el desarrollo de especialistas en mecanismos alternativos de resolución de controversias; y establecer instancias eficaces de seguimiento del cumplimiento de los acuerdos.

4. Particulares para el acceso a los mecanismos de aplicación y eficacia de las normas

Existen medidas para ampliar el acceso a estos mecanismos como sedes alternas de los organismos de vigilancia y cumplimiento, así como organismos itinerantes, juzgados mixtos, justicia de paz, procesos y organismos para abordar casos de menor cuantía. En países integrantes de la ex Unión Soviética, como Ucrania, Georgia y Kirguistán, así como en Brasil, existen experiencias exitosas de estos mecanismos (IV), de los que podría abrevar nuestro país.

Se hace particular mención de la necesidad de mejorar los servicios de defensoría pública (con instancias periciales propias) y ampliarla a todas las materias y no sólo limitarse a lo penal, agrario o laboral. También puede desarrollarse un sistema de asesorías legales de profesionistas a titulo honorario o deducibles de impuestos.

Asimismo, existen medidas procesales para el acceso a la justicia como la simplificación de procedimientos, tales como la demanda y contestación por comparecencia, la promoción de la oralidad, celeridad y compactación procesal, que deben seguirse impulsando.

En cuanto a los mecanismos procesales de compensación dirigidos a los grupos considerados vulnerables o con desventajas, pueden referirse algunos mecanismos como reducir o eximir de la carga de la prueba a favor del grupo social que se considera desventaja social (trabajadores, indígenas, campesinos); la suplencia en la deficiencia de la queja por parte del juez; periodos prolongados de caducidad o prescripción de acciones legales; así como la obligación de la autoridad de tomar en cuenta los usos y costumbres de las comunidades.

Entre los actores que pueden ser refractarios al cambio están los profesionales del derecho, en particular los abogados litigantes y los funcionarios (particularmente los juzgadores). Debe concienciarse a la población en general y, particularmente a los abogados, sobre la trascendencia económica y social del desempeño de las instituciones legales.

Es urgente que nuestro sistema jurídico sirva al desarrollo, la justicia y la equidad de toda la sociedad y no principalmente a los profesionales del derecho. Los cambios requieren una agenda interdisciplinaria, estratégica y táctica que guíe la profunda y extensa transformación de nuestro sistema legal y sus instituciones.•

Notas:

I. Presentación de Miguel Székely, Seminario sobre Desarrollo y Política Social, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Programa México, febrero de 2013

II. Magaloni, Ana Laura y Negrete, Layda, Justicia y Seguridad Ciudadana, documento de la presentación de resultados de proyectos de investigación realizados por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (coordinadoras: Ana Laura Magaloni y Layda Negrete) y por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, México, D.F., 23 de septiembre de 2002, 29 pp.

III. Gensser, Volkmar, Los conflictos sociales y la administración de justicia en México, UNAM- Instituto de Investigaciones Jurídicas, trad. Renate Marsiske, México, 1986. [Primera edición Alemana, 1976], p. XVI.

IV. Commission on Legal Empowerment of the Poor (2006), Overview Paper, document obtenido de la página de internet del PNUD: http://www.undp.org/legalempowerment, 23 pp., pp. 13-14. Consultado en marzo de 2010.

Guillermo Zepeda Lecuona Profesor investigador del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente y Director de Jurimetría, Iniciativas para el Estado de Derecho y la Reforma Judicial A.C. Es Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II gzepeda@jurimetria.org