por Pablo Ceriani
Intervención del Dr. Pablo Ceriani, Coordinador del Programa de Migración y Asilo de la Universidad de Lanús
Seminario Regional sobre Estrategias para Favorecer la Integración y Reinserción de las Personas Migrantes
Un análisis general sobre el nexo entre migración y desarrollo, o uno que tenga el foco en la adolescencia y la juventud en el marco de dicha relación, debería ubicar a los derechos humanos en el centro.
De la misma manera, al hacer referencia al desarrollo humano sostenible, es el derecho humano al desarrollo –un derecho inalienable que incluye la realización plena de todos los derechos humanos, como ha sido reconocido por todos los Estados (I)– el que debe ocupar un lugar clave en los debates, las propuestas, y, consecuentemente, en las políticas públicas a nivel nacional, regional y global.
En este sentido, un reciente documento elaborado en el proceso de adopción de la Agenda Post-2015, afirma que en tanto la migración internacional es una realidad multidimensional de gran relevancia para el desarrollo de países de origen, tránsito y destino, se requieren respuestas comprehensivas y coherentes, que incluyan el pleno respeto a los derechos humanos y un trato humano a las personas migrantes, refugiadas y desplazadas (II).
Sobre esta premisa básica, intentaré reflexionar sobre algunos aspectos que creo importantes en la relación entre migración, derechos, desarrollo y juventud.
1. El primero de los retos está un paso previo a la decisión de migrar, ya que se encuentra en las causas que determinan esa decisión. Para la amplia mayoría de personas migrantes, la migración responde a un estado de necesidad y privación (de derechos), y de ahí que el primer desafío esté en las condiciones que convierten a la propia migración en una salida a una situación de vulnerabilidad caracterizada por la afectación de derechos básicos.
Si observamos con atención la Agenda de Desarrollo Post-2015, veremos que cada uno de sus objetivos y metas está directa o indirectamente vinculada con el mismo estado de situación estructural que empuja a millones de personas –entre ellas, de forma creciente, niñas y niños, adolescentes y jóvenes– a salir de sus países a fin de residir de manera temporal o definitiva en otro. En efecto, si seguimos el contenido de los 17 objetivos, y las metas propuestas para cada uno de ellos, evidenciamos que cuestiones como la pobreza; la inseguridad alimentaria y la ausencia de programas de agricultura sostenible; la exclusión de diversos grupos en el acceso a la salud y la educación; la desigualdad de género; la desprotección de la niñez; la inequidad en el acceso al agua y la energía; el desempleo, la falta de trabajo decente y la explotación laboral; las diferentes formas de violencia; la falta de políticas integrales de desarrollo sostenible; las restricciones en el acceso a la justicia; el impacto diferencial del cambio climático entre las personas y grupos; y, en general, la desigualdad en y entre los países, están entre los principales factores de la migración en la actualidad.
En atención a ello, tal como lo señala la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, la perspectiva que debe guiar la Agenda Post-2015 es la que “promueve la creación de oportunidades de desarrollo para todas las personas, en particular para los grupos que viven en condiciones de marginación, exclusión o vulnerabilidad. Dicho enfoque parte de la necesidad de adoptar medidas encaminadas a cerrar las persistentes brechas de desigualdad y a romper el ciclo de la pobreza y la desigualdad, combatiendo sus causas estructurales (…) los derechos de las personas deben verse cumplidos, sin importar su condición de género, edad, pertenencia étnica, migratoria, de discapacidad o socioeconómica (III)”.
En el escenario actual, diversas sociedades se caracterizan por los altos niveles de exclusión que afectan de manera particular a jóvenes y adolescentes, y por ende de desprotección de sus derechos humanos. Uno de los problemas está en la imposibilidad real de ejercer, en condiciones adecuadas y de igualdad, derechos como la educación, la salud, la vivienda y la alimentación. También, en la falta de oportunidades para acceder a un trabajo decente, libre de explotación y con plenos derechos como trabajadores y trabajadoras.
Por otra parte, un gran número de adolescentes y jóvenes son víctimas de diferentes formas de discriminación con base en una serie de factores, como pueden ser su origen étnico, la orientación sexual, su condición socioeconómica, entre otros. También se ven afectados por la desigualdad en materia de políticas de desarrollo entre diferentes localidades o áreas de un país, particularmente en ámbitos rurales. A este complejo escenario hay que agregar las diferentes formas de violencia que impactan con especial magnitud –cualitativa y cuantitativamente- en la adolescencia y la juventud. Como se puede comprobar en varios países de la región –en particular, en el triángulo norte de Centroamérica-, la violencia social, la violencia institucional, así como la violencia de género, entre otras, están también detrás de la necesidad de migrar por parte de miles de jóvenes, adolescentes, e incluso niñas y niños.
En definitiva, es un conjunto de factores entrelazados que conforman un Estado de no-derechos o, al menos, de desigualdad, que conforma un reto mayúsculo de índole estructural, y que en buena medida indica la necesidad de profundizar las políticas de protección integral de la niñez, adolescencia y juventud en el marco de políticas amplias e integrales de desarrollo sostenible. Este desafío debe estar en el centro en cualquier discusión, propuesta y, sin dudas, política, que aborde la relación entre migración y desarrollo. Más aún si se pretende dar un lugar central a la juventud en dicha agenda, tal como como se ha propuesto en el contexto de la Agenda Post-2015.
2. El segundo de los retos está, una vez tomada la decisión de migrar, en la creciente variedad de limitaciones para poder efectivamente migrar. Es decir, para migrar de manera regular, segura, ordenada y responsable, tal como propone una de las metas del Objetivo 10 de la Agenda Post-2015. Los canales para la migración regular han experimentado en las últimas décadas tales niveles de restricción y selectividad, que han convertido a la migración irregular en un fenómeno de carácter estructural, y la migración regular en una oportunidad para un grupo selecto de la población mundial.
La irregularidad migratoria no existe porque hay mafias o crimen organizado, o porque las campañas para alertar de los riesgos de la migración resultan insuficientes o no llegan a toda la población, o –menos aún- porque las personas migrantes tienen alguna clase de tendencia a la irregularidad o a evadir las normativas migratorias. En cambio, son -cada vez más- factores de índole estructural –en origen y destino- los que llevan a que haya año tras año más personas que migran por vías irregulares, a pesar de los múltiples y crecientes riesgos que eso significa. Es precisamente en ese contexto de carácter estructural, ligado a las tendencias de políticas restrictivas para la migración regular y al andamiaje de control migratorio desarrollado por numerosos Estados, que ha florecido el tráfico de personas y otras amenazas que repercuten, entre otras consecuencias negativas, en el trágico número de personas fallecidas, heridas y desaparecidas en diferentes lugares del planeta.
Este escenario de riesgos impacta de manera particular en niños, adolescentes y jóvenes, y más aún en mujeres y niñas. De ahí que entre los desafíos relativos a la juventud en el contexto de la migración esté el de promover una serie de debates en materia de políticas públicas a nivel nacional, regional y global que permitan –realmente- crear las condiciones para que la migración sea segura, regular, ordenada y responsable. Ello incluye, entre otros aspectos, reconocer en esas políticas el carácter multidimensional de la migración, dejando de lado respuestas inadecuadas y estrechas que sólo ven en la migración un problema de seguridad (a pesar que son los propios migrantes las víctimas de la inseguridad en la amplia mayoría de los casos).
Con tal objetivo, resulta imprescindible, por ejemplo, examinar las políticas y programas de reunificación familiar, de modo que miles de niños, adolescentes y jóvenes puedan migrar de manera regular para reunirse con sus padres –que han migrado con anterioridad-. En estos casos, si los adultos están en situación migratoria irregular en el lugar de destino –lo que inhabilitaría la reunificación-, es preciso promover su regularización, en tanto medida que, como luego señalaré, está cercanamente ligada a diversos objetivos incluidos en la Agenda Post-2015.
En el mismo sentido, la migración de jóvenes en su carácter de trabajadores y trabajadoras debería encontrar vías suficientes, adecuadas y, sobre todo, legales –es decir, que aseguren todos los derechos laborales vigentes en la normativa internacional e interna-. Sin embargo, existe una grieta significativa entre la falta de canales para la migración regular, el incremento de las migraciones irregulares, y la presencia creciente de millones de adolescentes y jóvenes migrantes (sin permiso de residencia) trabajando en los sectores más precarios, desprotegidos, aunque esenciales, de la economía de los países de destino.
Por ello, adelantándome a reflexiones que haré más adelante -relativas a otras preguntas planteadas para este debate-, resulta necesario (y urgente) tener una discusión seria sobre estas paradojas, contradicciones, o mejor dicho, funcionalidades. Me refiero, por un lado, a los múltiples e importantes aportes que hacen las y los trabajadores migrantes –en especial, jóvenes- en situación migratoria irregular en los países en los cuales residen, y por el otro, las limitadas posibilidades para migrar regularmente, y la ausencia de mecanismos de regularización para esos trabajadores.
Por último, aunque sin agotar los elementos de análisis referidos a los canales de migración regular, cabe tener en consideración las dificultades y obstáculos que enfrentan muchos adolescentes y jóvenes que buscan alguna clase de protección frente a la violencia que pueden haber sufrido en su país de origen. De manera paralela con las limitaciones para la migración por razones familiares o laborales –mejor dicho, vinculadas al derecho a la vida familiar y al derecho al empleo y otros conexos-, la movilidad por razones de protección de la vida y la integridad física también se ha visto restringida paulatinamente en diversas regiones del mundo.
3. Un tercer reto, derivado directamente del punto anterior, tiene que ver con los riesgos del propio proceso migratorio irregular que miles y miles de adolescentes y jóvenes enfrentan a lo largo de su tránsito hacia el país de destino, o una vez llegado a él. La vulnerabilidad determinada por los factores que llevaron a la migración se agudiza, amplía y agrava durante la migración en condiciones irregulares.
Ya he aludido a los peligros vinculados a la creciente presencia del crimen organizado –que ha encontrado en la migración irregular un negocio cada vez más lucrativo-; ahora bien, estos riesgos también están vinculados a los dispositivos de control migratorio desarrollados en las últimas décadas por los Estados, que van desde el proceso de externalización del control fronterizo (hacia aguas internacionales o países de origen y tránsito), hasta la multiplicación de puestos de control y centros de detención en áreas fronterizas, pero también hacia adentro del territorio. Estas respuestas, que conducen a la migración por rutas más peligrosas (por razones naturales, por las precariedades del transporte, pero también por el mencionado rol del crimen organizado) e incluyen medidas de detención y repatriación, no han resultado eficaces y apropiadas para la reducción de la migración irregular, y en mucho menor medida desde una perspectiva de derechos humanos y de desarrollo sostenible.
Para miles de adolescentes y jóvenes, esas situaciones o esas medidas han significado –tal vez- la pérdida de una –¿única?- oportunidad para alcanzar al menos algunas de las metas propuestas en la Agenda Post-2015.
En este sentido, resulta importante observar cuál es el lugar que esta clase de respuestas tiene ante el fenómeno de la migración irregular de adolescentes y jóvenes, frente al que ocupan otros aspectos en la agenda global (Post-2015, por ejemplo), en los acuerdos bilaterales y regionales (en materia de desarrollo humano) y en las políticas públicas de cada país (sociales, laborales, etcétera). Me refiero, a partir de un enfoque integral que incluya una mirada de derechos humanos y de desarrollo sostenible, a la necesidad de soluciones duraderas para estos adolescentes y jóvenes en este contexto de vulnerabilidad, riesgos y –en algunos casos- criminalización. Entre otros efectos, ello debería conducir a acuerdos bilaterales y regionales que contemplen estos aspectos y que eviten medidas de detención o devolución que no tengan en cuenta los derechos y garantías que tiene cada una de estas personas, incluyendo el derecho al desarrollo.
Es una problemática que consiste básicamente en que la agenda sobre la protección de la niñez, la adolescencia y la juventud no puede quedar al margen al momento de diseñar el tratamiento a quienes migran en condiciones de semejante vulnerabilidad, escapando de una situación de privación de derechos y en busca de oportunidades para alcanzar niveles de vida mínimamente dignos.
4. Un cuarto reto atraviesa no sólo varias de las preguntas orientadoras de este debate, sino buena parte de los objetivos y metas planteados para la Agenda Post-2015. Me refiero a la inclusión e integración de la adolescencia y juventud migrante (así como hijos e hijas de migrantes) en los países de destino. O dicho de otro modo, su inclusión en el contenido, los objetivos y metas de las políticas sociales y de desarrollo de los países en los cuales residen, solos o con sus familiares. La agenda de desarrollo sostenible no es una necesidad exclusiva de los países en vías de desarrollo, sino de todos. La de derechos humanos, por supuesto, también lo es. De ahí la importancia de plantearse el lugar de la juventud migrante y de origen migrante en los programas y políticas de desarrollo no sólo de sus países de origen, sino también de los que habitan.
Tal como lo ha señalado el Secretario General de la ONU recientemente en el marco de la Agenda Post-2015: “Necesitamos un crecimiento inclusivo, basado en la creación de empleos decentes, medios de vida sostenibles e ingresos reales crecientes para todos, medido de una manera que tenga en cuenta no solo el PIB, sino también el bienestar humano, la sostenibilidad y la equidad. Nuestro éxito económico se caracterizará por garantizar que todas las personas, incluidas las mujeres (…) los jóvenes (…) y los migrantes tengan un empleo decente, protección social y acceso a los servicios financieros (IV)”.
Sin embargo, al observar la realidad de la población migrante –y en particular la adolescencia y la juventud- en numerosos países receptores de migración nos encontramos con un panorama que dista tanto de los principios que emanan del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como de los propios objetivos y metas de la Agenda Post-2015.
En el caso de las personas en situación migratoria irregular, esta vulnerabilidad se acrecienta, afectando no sólo derechos básicos como la salud o la educación (Objetivos 3 y 4 de la Agenda Post-2015), sino en particular el derecho al empleo y los derechos laborales. En numerosos países, las diversas metas dirigidas a la reducción de la pobreza y la promoción de un empleo decente se enfrentan a obstáculos y contradicciones generadas por ciertos aspectos de las políticas migratorias y otras conexas. Es decir, el desarrollo sostenible no es alcanzable si no se revisan las prácticas y políticas migratorias vigentes en diversos países del norte y sur global.
Las y los jóvenes migrantes contribuyen al desarrollo de los países en que residen de múltiples y variadas maneras, principalmente (pero no de manera exclusiva) desde el trabajo. Sin embargo, cuando están en situación irregular se ubican en trabajos caracterizados por su precariedad y desprotección (en términos de derechos), como el trabajo doméstico, la agricultura, la industria textil o la construcción. La informalidad en otras actividades, como la gastronomía, la hotelería y en otros servicios, también afecta a millones de jóvenes migrantes.
En cualquier caso, la participación de adolescentes y jóvenes migrantes en situación irregular en la economía de los países de destino es incuestionablemente importante, incluyendo en materia tributaria, tal como lo evidencia un informe reciente (V). A pesar de ello, el tratamiento que reciben en materia de derechos sociales (laborales, entre otros) y de derechos civiles (libertad, debido proceso, acceso a la justicia) está muchas veces subsumido, no a una agenda de desarrollo, sino de control migratorio o de formas de inclusión desiguales sobre la base de la nacionalidad, el origen nacional o étnico, entre otros factores. Es decir, mientras que los y las migrantes son parte del desarrollo de los países en los que residen, sus derechos y condiciones de vida están determinadas por un modelo de desarrollo desigual, o al menos que encuentra sus fronteras y contradicciones en la política migratoria.
La inclusión de la juventud migrante en la Agenda Post-2015, y en particular en su desarrollo en cada país, requiere, por un lado, de garantizar su participación en las discusiones, el diseño, la ejecución y evaluación de políticas y programas que les afecten, y por el otro, de asegurar en la ley y en la práctica la igualdad de derechos sin distinción por nacionalidad o condición migratoria, incluyendo en materia laboral (en línea con el Objetivo 8 y la meta 8.8). También debe contemplar la prevención y la erradicación de la xenofobia en tanto discurso que promueve la desigualdad, y por ende, el desarrollo desigual, y obstruye la cohesión e integración social. En caso de irregularidad migratoria, se debería facilitar la regularización, como paso necesario para que la Agenda Post-2015, en palabras del Secretario General de Naciones Unidas, no deje a nadie atrás, con igualdad e inclusión, sin discriminación, incluyendo, entre otros, a las personas migrantes (VI).
5. Muy brevemente, un quinto y último reto nos conduce nuevamente al comienzo, a las causas de la migración, ya que se refiere a la promoción de las condiciones adecuadas para el retorno y la reintegración de (adolescentes y jóvenes) migrantes a su país de origen.
Plantear esta cuestión desde un enfoque de derechos humanos y en el marco de la Agenda Post-2015 nos debe alejar de una respuesta simple centrada en mecanismos de retorno y repatriación de niños, adolescentes y jóvenes que actualmente llevan adelante diversos países. La reintegración al país de origen, bajo dichos marcos, precisa de la garantía de condiciones adecuadas para que ello sea posible y perdurable. Ello no sólo implica, por supuesto, que el retorno no suponga ningún riesgo para la vida o integridad de la persona ni afecte otros derechos básicos; sino que el carácter adecuado de las políticas de retorno y reintegración está en la posibilidad de regresar a una vida con derechos, con oportunidades, como parte de una política inclusiva y sostenible de desarrollo.
Las medidas de retorno sin esas condiciones mínimas son medidas de control migratorio, desconectadas y contradictorias con aquellas que buscan promover un desarrollo sostenible que incluya –sin discriminación- a la población migrante. Si se trata de niñas, niños y adolescentes, son a su vez medidas contrarias a principios y estándares internacionales como los establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-21/14.
Por supuesto, crear estas condiciones, por un lado, requiere del consenso, el compromiso y la responsabilidad compartida tanto a nivel global, como regional, subregional y bilateral, según la realidad existente en cada país. Por otro lado, es un reto de largo plazo. Como lo son también los objetivos y las metas de la Agenda Post-2015. Por eso la oportunidad que nos dan los próximos debates, propuestas y compromisos para incluir la temática migratoria de manera adecuada, integral, coherente y sostenible.
Referencias:
I. Declaración de Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, Asamblea General de la ONU, Resolución 41/128, 04 de diciembre de 1986, artículo 1.
II. Transforming our World: The 2030 Agenda for Global Action. Final draft of the outcome for the UN Summit to Adopt the Post-2015 Development Agenda. 8 July 2015, párr. 37.
III. Secretaría de Relaciones Exteriores, México en la negociación de la Agenda de Desarrollo Post-2015.
IV. El camino hacia la dignidad para 2030: acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo el planeta. Informe de síntesis del Secretario General sobre la agenda de desarrollo sostenible después de 2015; A/69/700, del 4 de diciembre de 2014, párr. 72.
V. The Institute of Taxation & Economic Policy, Undocumented Immigrants’ State & Local Tax Contributions; Washington, April 2015.
VI. Informe del Secretario General, cit., párr. 51.
