Uno de los grandes pendientes para la reducción del riesgo de desastres en México es el papel del derecho en la gestión integral del riesgo. El enfoque jurídico mexicano sobre el daño y el desastre es esencialmente individualista; los daños asociados al desastre son un tema de responsabilidad civil extracontractual, ya sea del Estado o de algún particular, con efectos en una persona física o moral, quien tiene así, un interés jurídico sobre su propio daño. Sin embargo, el desastre es un fenómeno social, de gran escala y con efectos colectivos profundos, que son justamente sobre los que no tenemos herramientas para atender. En estas líneas reflexionaremos algunos aspectos de este tema.
Escrito por: Dra. Naxhelli Ruiz Rivera
Los sistemas jurídicos derivados del derecho continental conciben actualmente tres vías de abordaje de las consecuencias de los desastres[1]. El primero de ellos es la responsabilidad patrimonial del Estado; éste está asociado al cumplimiento de las obligaciones de los Estados, derivadas de la incorporación del derecho constitucional basado en los derechos humanos, lo cual en principio obliga a los entes públicos a proteger la vida, los bienes y derechos específicos (por ejemplo, a la vivienda, al medio ambiente saludable, entre otros).
La segunda vía se relaciona a obligaciones adquiridas ante el daño que se materializa en contextos de desastre. Esto es particularmente relevante en los contratos de seguros, o bien, en ciertos contratos civiles y mercantiles, que pueden contener cláusulas asociadas a los derechos del acreedor o consumidor en caso de que se materialice un daño. Ejemplo de esto son algunos contratos de compraventa de inmuebles, que implican obligaciones entre las partes en caso de presentarse un daño.
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La tercera vía se relaciona con una intervención solidaria del Estado, a través de los sistemas de ayudas públicas contemplados en la legislación para estos casos, que pueden ser extraordinarios (como los fondos de desastres y los bonos catastróficos contratados por los gobiernos nacionales o subnacionales para atender emergencias); u ordinarios, como los sistemas de bienestar y de protección social.
A cada una de estas vías se accede a través de distintos mecanismos, y el daño por desastre se enfrenta de manera diferenciada. El acceso a estas diferentes vías de restitución se define a través de criterios que son complejos de determinar en cada caso y que hacen muy difícil para una víctima de desastres hacerlos efectivos.
En el caso de los litigios relacionados con alguna causa de desastre, para determinar un daño, primero se debe definir quién es responsable de ese daño. Esa responsabilidad, en el caso de desastres asociados a amenazas naturales, implica que se debe establecer si existe la posibilidad de anticiparse a ese hecho; y, por lo tanto, si es factible realizar acciones de prevención. De esto depende calificar ese daño como un hecho fortuito o de una fuerza mayor -que son las categorías jurídicas que definen la imposibilidad de prevenir un daño por parte el Estado o por particulares-, a lo cual se denomina responsabilidad objetiva). O si bien, era posible prevenirlo a través de acciones públicas (por ejemplo, a través de infraestructura, del cumplimiento de un reglamento de construcciones, o a través de una alerta temprana); estos casos de daño, inevitable pero previsible, se asocian a una ‘responsabilidad subjetiva’.
Otro criterio que influye en la posibilidad de acceder a una restitución en casos de desastre es el costo de la exigencia probatoria, para establecer lo que se denomina ‘el nexo causal’. Usualmente, en cualquier tipo de litigio asociado a desastres (ya sea penal, civil o administrativo), se requieren pruebas de carácter científico relativas a las características y escenarios en los que se presentan los fenómenos naturales; pruebas asociadas al comportamiento de la infraestructura o las construcciones, o bien, pruebas que puedan determinar si existe una actuación dolosa de servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
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El costo y complejidad técnica de este tipo de pruebas ha sido estudiado en varios países que comparten las mismas bases jurídicas que en México, y se considera como una de las principales dificultades para incorporar una visión comprehensiva del desastre, ya que en la práctica su enorme costo contribuye de una forma notoria a la imposibilidad de reparación y acceso a justicia[2].
En nuestro sistema jurídico no existen, como en países del common law, los juicios en los que se pone en escrutinio la responsabilidad directa de instituciones públicas o de corporaciones en casos de desastre, en los cuales hay una facultad procesal de una fiscalía para investigar la responsabilidad de estos entes en un daño a la sociedad, a nombre de un colectivo. Ejemplos recientes de este tipo de acciones son el juicio contra el Instituto de Ciencias Geológicas y Nucleares de Nueva Zelanda (GNS Science), por su probable responsabilidad criminal (ya desestimada) por fallas en coordinación de alertas tempranas en el caso del volcán de la Isla White, que tuvo lugar en el año 2019[3]; o el caso del incendio en la Torre Grenfell en Londres en 2017, sobre el cual ya hay condenas en proceso por cargos criminales al gobierno local de Kensington and Chelsea, y a la empresa pública responsable de la administración del edificio siniestrado, la Chelsea Tenant Management Organisation[4].
Uno de los grandes problemas que enfrentamos en los países con sistemas jurídicos derivados del derecho continental es la individualización del riesgo. El daño es evaluado de manera particular al caso, y, a lo sumo, se toma como precedente jurisprudencial para valorar otros casos similares. Sea un reclamo de responsabilidad patrimonial por omisiones del Estado, un litigio en derechos humanos o un proceso civil contra una empresa inmobiliaria, nuestro sistema tiende a tomar como base el interés jurídico exclusivamente del individuo que sufre un daño tangible, valuable económicamente, o una omisión puntual de un servidor público específico (no de un ente gubernamental). Un ejemplo de este enfoque individualista ocurrió en el famoso caso de imputación a los científicos de la Comisión de Riesgos Mayores de Italia en el caso del sismo de L’Aquila de 2009.
Sin embargo, desde el interés colectivo no hay manera de enfrentar jurídicamente la falta de procesos preventivos ni los daños asociados al desastre. Por ejemplo, no hay vías de litigio viables en México que puedan incidir de manera vinculante en la falta de realización de obras públicas preventivas de gran calado, la falta de sistemas de alerta temprana, las deficiencias en el ordenamiento territorial en el que se conocen las amenazas, pero no se toman medidas de mitigación o la omisión en la vigilancia del cumplimiento de medidas de seguridad estructural en las viviendas. ¿Quién tendría la personalidad jurídica para representar el interés colectivo en un caso de desastre que implicara algunos de estos tipos de responsabilidad?
A partir de estas reflexiones podemos constatar que en México requerimos una agenda de atención al desastre, desde la prevención y de la recuperación integral, en la cual podamos profundizar la relación entre el derecho, la geografía y las ciencias de la tierra. Estos nuevos diálogos son indispensables para incidir en la reducción del riesgo de desastres a través de las herramientas jurídicas a nuestro alcance. De otra manera, seguiremos con una visión individualista y reduccionista desde el derecho de las causas del desastre, sin instrumentos que permitan establecer precedentes disuasivos en los casos asociados a la falta de prevención, omisión del Estado o responsabilidad civil subjetiva. Busquemos estos diálogos para avanzar en la reducción del riesgo de desastres y poder enfrentar y mitigar sus consecuencias negativas en tantos sectores de la población mexicana.
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[1] Fernández Cabanas, Juan José. (2015) El resarcimiento de los daños causados por catástrofes naturales. Granada, Editorial Comares, ISBN 978-8490-45302-5
[2] Natenzon, Claudia y Besalú, Aurora (2020) El derecho como instrumento de adaptación al cambio climático. Revisión de sentencias relativas a desastres por inundaciones urbanas. Area 26(1), pp. 1-12
[3] https://www.nature.com/articles/d41586-022-03268-5
[4] https://www.grenfelltowerinquiry.org.uk/
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