La reforma energética

por Francisco Javier Alejo López

Los recursos involucrados en la materia de los hidrocarburos no son concesibles en absoluto a particulares de ninguna nacionalidad, incluida la mexicana, para fines de explotación, uso o aprovechamiento. El dominio de la nación es inalienable e imprescriptible de una manera absoluta.

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El texto constitucional no se pronuncia de manera específica directa sobre los hidrocarburos existentes en la Zona Económica Exclusiva (ZEE), excepto por inferencia al establecer que “la nación ejerce derechos de soberanía y jurisdicción sobre la ZEE”, sin pronunciarse de manera específica sobre cómo y con qué alcances ejercerá tal soberanía y jurisdicción.

Se prohíbe también la celebración de contratos de explotación, uso o aprovechamiento, sin pronunciarse en relación con la materia de exploración, y sin ser explícito el texto respecto a tales asuntos en todo lo que concierna a la ZEE.

Nada se incluye en el texto constitucional en lo relativo a la figura de asignación (como opuesta y obviamente diversa de la figura de concesión) de los recursos propiedad de la nación a entes o instituciones del Estado (tal como se establece en la legislación tradicional de la minería y en la correspondiente a la de los bienes nacionales) para realizar, por cuenta y orden de éste, las tareas de exploración, explotación, aprovechamiento y uso de los hidrocarburos constitutivos de propiedad de la nación.

La existencia de estas áreas de indefinición del texto constitucional dan lugar a la existencia de puntos de vista legítimos divergentes sobre el curso de acción apropiado en relación con tales materias. Por ejemplo, es o no legítimo desde el punto vista constitucional que los entes o instituciones públicas receptores de asignaciones de yacimientos o depósitos de hidrocarburos puedan o no realizar contratos de asociación con instancias particulares o privadas, nacionales o extranjeras, en condiciones tales de plena garantía de autonomía en las decisiones de exploración, explotación, uso o aprovechamiento de tales yacimientos o depósitos.

Conservación y aprovechamiento del recurso

Desde la abrogación de la Ley de Bienes Nacionales a principios de los años noventa, y antes de la creación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), se dejó por completo en manos de PEMEX la custodia de los hidrocarburos como componentes del Patrimonio Económico de la Nación (PEN). En este caso se incurrió en una falta gravísima en relación con el principio, de mucho tiempo establecido en la ciencia de la administración pública, referente a la inconveniencia y el peligro de fusionar en un solo ente facultades y responsabilidades de operación, con facultades y responsabilidades de autoridad o de regulación.

Desde tiempo antiguo y como resultado de este tipo de confusiones en el marco jurídico –no exclusivas del ámbito de los hidrocarburos– se desarrolló en PEMEX una cultura patrimonialista institucional colectiva respecto a la riqueza de hidrocarburos de la nación, con consecuencias particularmente graves.

La creación de la CNH, mediante la reforma energética de 2008 fue indudablemente un avance en esta materia, desde un punto de vista conceptual, pero la legislación que le dio existencia no es suficientemente clara ni precisa para garantizar un ejercicio apropiado de la función de custodia del patrimonio de la nación. Esta función guarda relación no solamente con la preservación de los recursos, sino también con su adecuada explotación (por ejemplo: asegurar que las técnicas y prácticas en tal materia garanticen el aprovechamiento máximo, técnicamente factible de los yacimientos o depósitos, una vez que su explotación ha sido autorizada y que ésta corresponde a la economía de los mercados involucrados, a las decisiones intertemporales e intergeneracionales implícitas; y, por supuesto también con el destino que se dará a los recursos financieros derivados de la explotación en cuanto a que agreguen o disminuyan el PEN global neto).

Por cierto, me pregunto si al día de hoy hay alguien que sea legalmente responsable de llevar las cuentas del estado y la dinámica del PEN neto y si existen normas legales para la integración, reporte y transparencia de tales cuentas. En los países bien organizados, existe un ministerio o una institución pública con mandato de ley que tiene tales responsabilidades asignadas –por cuenta y orden del Jefe del Estado o del Gobierno, según corresponda– y de informar regularmente cada año al Congreso o Parlamento sobre la integración y dinámica de tales cuentas. En México actualmente eso no existe.

Recientemente se ha dado en “informar” –incluso por el propio Presidente de la República– acerca de las reservas de hidrocarburos, pero: ¿existen normas legalmente establecidas acerca de las metodologías de determinación de las mismas y sobre las obligaciones de reporte del ente o entes responsables de la exploración y explotación de yacimientos; acerca de sus características morfológicas, de su potencial, de las formas más adecuadas de explotación, de los rendimientos económicos que puedan esperarse, entre otros elementos? De un tiempo para acá se suele hablar de reservas de hidrocarburos basadas en conjeturas que suponen la existencia de km3 de hidrocarburos.

Las decisiones en materia de explotación implican a su vez decisiones macroeconómicas que guardan relación con la dinámica de crecimiento del país, pero también decisiones intertemporales e intergeneracionales de uso y aplicación de recursos, por lo cual deben ser explícitas y públicas a fin de que el colectivo México también participe.

Otra pregunta fundamental que merece una respuesta clara y circunstanciada para todos los mexicanos es por qué se le otorga tan alta prioridad a la exportación de hidrocarburos; ¿por qué esto es inevitable, según parece?; ¿qué opciones se han contemplado desde el punto de vista macroeconómico y sectorial?; ¿cuáles son los escenarios alternativos de desarrollo de la nación según que esa prioridad se mantenga o no?

PEMEX como ente público exclusivo

Conforme a la legislación vigente, se desprende que PEMEX ha sido receptor de la exclusividad de las diversas materias de exploración, explotación, transporte, almacenamiento, uso, transformación y venta al detalle de la riqueza de hidrocarburos de la nación y sus productos derivados. No existen razones económicas suficientemente válidas para que esto tenga que ser necesariamente así. Existen, en cambio numerosas razones de orden administrativo, político y aun económico para que no sea tal el caso.

Las deseconomías de administración en gran escala son un fenómeno suficientemente estudiado como para prestarle atención. Por qué el Estado no puede crear otras empresas e instituciones que brinden oportunidades de alcanzar mayores eficiencias en determinadas materias o actividades. Por qué PEMEX y otras empresas de Estado no pueden asociarse con acciones de control intransferibles, con capitales privados. Todo esto habida cuenta de lo dicho antes acerca del error y peligro encerrados en la concentración de funciones y responsabilidades operativas con funciones y responsabilidades de autoridad y regulación.

Por otra parte el posicionamiento estratégico de PEMEX desde el punto de vista de holgura financiera y de rentabilidad deja, por lo menos, mucho que desear, y ello sin mencionar el irracional exceso de exacciones fiscales a que ve sometido desde hace ya muchos años, las que la han llevado a la quiebra técnica. Por otra parte,en el plano político y de organización y funcionamiento del Estado, el gigantismo orgánico ha conducido inevitablemente al gigantismo sindical y al gigantismo de las redes de intereses privados vinculados a la toma de decisiones de asignación de recursos financieros. Esto ha conducido a que el Estado sea rehén del colectivo desarrollado en uno de sus órganos. Como quiera que se desee observar esta fenomenología tiene evidentes visos de privatización perversa no explícita y no aprehendida por el colectivo México.

Las opciones que tiene frente a sí la Nación

Es necesaria una planeación estratégica a mediano y largo plazo en la que se pongan en evidencia las opciones con que el país cuenta en materia de recursos de energía primaria y las posibilidades de desprenderse de la autoadquirida obligación de exportar una proporción grande de la producción de hidrocarburos.

De ahí se derivará la toma de decisiones de inversión entre fuentes primarias de energía y los grados y formas de participación del capital nacional estatal, privado o mixto en la explotación y desarrollo de cada una de ellas, con un cuidado permanente, a través de instituciones ad hoc, en el continuo crecimiento del PEN neto de la Nación. La planeación estratégica debe poner en evidencia explícitamente la pérdida o ganancia de autosuficiencia de la nación en la materia de energías primarias, con la debida atención brindada al tipo de autosuficiencias, las regiones del país y los costos y beneficios de ello derivados.

Es inaplazable determinar el potencial de las fuentes no convencionales de energía y sus implicaciones, y lo mismo en relación con las renovables. Un caso crítico es el del agua.

En suma, a lo menos que podemos aspirar es a saber con precisión con qué contamos, a cuánto asciende, cuánto vale y quién es el responsable de su preservación y crecimiento.