Las políticas públicas y la agenda del desarrollo (I)

por Pablo Yanes

México cuenta con un marco legislativo y un diseño institucional en donde la participación ciudadana está contemplada como un componente, pero su alcance sigue estando indefinido. Parece pertinente revisar el funcionamiento de todos los mecanismos establecidos para la incidencia en la política pública con el propósito de valorar su alcance y el grado de logro de su propósito central

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El logro de niveles más altos de bienestar y de menores grados de pobreza, desigualdad y exclusión social está íntimamente vinculado con el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, pero también de los civiles y políticos. A mayor democracia y mejor acceso a la justicia corresponde también mayor capacidad de incidencia en las políticas y en un mejor funcionamiento (más equitativo) de los mercados laborales con el efecto redistributivo que lo anterior conlleva.

Por ello, la construcción y el ejercicio de la ciudadanía social y de la ciudadanía civil y política es un proceso interdependiente.

Existe, por esto mismo, una alta correlación entre profundización de la democracia y mejora en la igualdad social, y en este aspecto es crucial el empoderamiento de los sectores sociales empobrecidos, excluidos y subordinados.

Las políticas públicas lo son no sólo porque sean elaboradas en el marco de instituciones públicas, sino porque, también, identifican correctamente problemas públicos, protegen y tutelan el interés público y porque la sociedad, de diferentes maneras, participa en su diagnóstico, formulación, instrumentación, monitoreo y evaluación. Si las políticas no tienen una dimensión participativa de alta intensidad, en rigor sería poco preciso denominarlas políticas públicas.

La incidencia en políticas públicas es parte de los propósitos establecidos en México en la Ley Federal de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles, así como en diversos ordenamientos locales que rigen en distintas entidades federativas. Asimismo tienen el mismo propósito de incidencia en políticas las distintas instancias de consulta y deliberación establecidas para los más diversos temas, desde el desarrollo social hasta la seguridad pública. En este sentido es relevante que se abran procesos de consulta, pero más significativo es que estos procesos incluyan mecanismos de devolución en donde pueda apreciarse el impacto real en la formulación de los planes y políticas de estos procesos de consulta. Puede decirse, en consecuencia, que México cuenta, aunque con distintos grados de maduración y desarrollo, con un marco legislativo y un diseño institucional en donde la participación ciudadana está contemplada como un componente, pero su alcance sigue estando indefinido.

Desde esta perspectiva parece pertinente revisar el funcionamiento de todos los mecanismos establecidos a la fecha para la incidencia en la política pública, con el propósito de valorar su alcance y el grado de logro de su propósito central que es, precisamente, el de promover la incidencia en políticas públicas.

La incidencia es más que la consulta y debiera traducirse en procesos sustantivos de participación social en la toma de decisión sobre los asuntos públicos. En este sentido, la incidencia en políticas públicas requiere concebirse en clave de democracia participativa y de democratización de la administración pública. Asimismo, demanda ser conceptualizada para el conjunto del ciclo de la política y no sólo para el momento de su diagnóstico y formulación. El monitoreo y la evaluación de las políticas son igualmente relevantes y merecen una atención proporcional a su importancia.

Los dos otros elementos centrales de la incidencia en políticas públicas tienen que ver con el vínculo entre la planificación y la evaluación, por un lado, y entre la planificación y la presupuestación, por el otro. De esta manera, la elevación de la incidencia pública en las políticas necesita asumir que el proceso de planificación no finaliza con el diseño de planes nacionales, sino con su aterrizaje en presupuestos y programas y con su desdoblamiento en la planificación a escala sectorial, transversal, regional, institucional, regional y sub-nacional.

Del mismo modo, los procesos de planificación no pueden partir de cero, sino que deben incorporar todo aquello que se derive de las evaluaciones llevadas a cabo con anterioridad. Las conclusiones y recomendaciones de la considerable cantidad de evaluaciones llevadas a cabo en México, particularmente de la política y los programas sociales, tanto a nivel nacional y de las entidades federativas, requieren encontrar un espacio en el proceso de planificación nacional y de las entidades federativas. Como se ha dicho de manera afortunada, el ciclo de evaluación-planificación se sintetiza en la idea de que la planificación orienta y la evaluación reorienta.

De esta manera, un elemento muy importante de la incidencia en política pública sería el de construir y reforzar dos círculos virtuosos: evaluación-planeación, por un lado, y planeación-programación-presupuestación, por el otro.

Finalmente, es necesario abrir la reflexión sobre la naturaleza de la participación ciudadana y las políticas. Por un lado, puede existir una participación acotada, no central ni decisiva en el diseño y la evaluación, de carácter adjetivo y con un nivel relativamente modesto de deliberación e incidencia efectiva. Por el otro lado, puede plantearse una lógica de participación ciudadana estructural en las políticas, sin la cual éstas no pueden formularse debidamente, donde la participación es sustantiva y el diseño institucional de la participación se concibe en formato de intervención en la toma de decisiones, de alta deliberación y escucha activa de las instituciones a las propuestas emanadas de la sociedad. Este es, por cierto, un debate latinoamericano en el que México podría hacer una contribución significativa.•

Nota:

I. Ponencia presentada el 5 de Abril de 2013 en el Foro de Consulta Inclusión, Cohesión Social y Participación Ciudadana, convocado por el INDESOL en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.