Legislación urbana: herramienta para ciudades exitosas

por ONU-Hábitat /Erik Vittrup

En los últimos 30 años se ha producido un aceleramiento inmenso del proceso de urbanización. La cantidad de gente que se está urbanizando y el incremento, año tras año, de esta proporción no tiene precedentes en la historia de la humanidad

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Artículo basado en el discurso del Dr. Joan Clos, Director Ejecutivo de ONU-Hábitat en su conferencia en el Senado de la República: “El papel de los legisladores en la Agenda Urbana del Hábitat: rumbo a la Conferencia Mundial Hábitat III en 2016”, en su visita a México en Agosto de 2014(I)

Esto representa una nueva realidad porque ahora, con las nuevas tecnologías y las nuevas capacidades industriales somos capaces de construir una ciudad entera en tres años como se evidencia por ejemplo en la China de hoy. Esto nunca antes había pasado a la escala que se realiza. La población urbanizada se duplicará en tan solo 50 años, un reto que había tomado más de 4,000 años de historia de construcción de ciudades, y que representa enormes demandas de inversión sólo en la cantidad de recursos que hay que destinar para servicios urbanos.

El aspecto positivo es que la urbanización genera crecimiento económico. La actividad industrial es mucho más rentable en las ciudades que en el campo. Las economías de aglomeración que se impulsan en las ciudades representan el hecho de que los factores de producción están más cercanos y los mercados más grandes, por lo que tienen mayor diversidad de insumos para la manufactura y la venta de sus productos. Las ciudades son los núcleos en donde aumenta la velocidad de transmisión de información, de conocimiento y la productividad. Es la ciudad como artefacto, como estructura para favorecer intercambios a una velocidad que no se compara con la que se produce en otras formas de la vida humana.

Por lo tanto, la productividad de la economía incrementa con la urbanización. Se hace urbanización y a través de la urbanización se obtiene desarrollo y no al revés como se suponía antes. La urbanización no es una consecuencia del desarrollo. Ningún país ha llegado a niveles de desarrollo intermedio sin antes urbanizarse.

La urbanización es un fenómeno artificial, diseñado por las sociedades y debe ser regulado. El artefacto urbano es producto de la ley, y la ley es imprescindible para una buena ciudad: productiva, eficiente, justa, digna.

Hay corrientes de pensamiento que sugieren que la economía de mercado puede resolver todo a través de la oferta y la demanda, penetrando la estructura urbana. Las mismas corrientes critican la regulación urbana que ha sido abolida en muchas partes del mundo en las últimas décadas. Esto ha dado pie a una urbanización caótica, que no solo es disfuncional, porque el mercado no ha logrado producir buenas ciudades, ni tiene por qué, pues las ciudades son diseñadas.

Hay que intervenir en el diseño urbano, porque es un artefacto humano. En ONU-HABITAT hemos estudiado las ciudades del mundo; y vemos que donde la regulación es más baja, el caos urbano es mayor.

¿Tendrá que ver que en México, por ejemplo, las formas urbanas del país sean resultado de los mandatos de los alcaldes de apenas tres años? Hay una relación evidente entre la regulación legal administrativa, de infraestructuras (agua, energía, telecomunicaciones), de sanidad, educación, fiscal, etcétera y el resultado de la configuración urbana. La legislación condiciona la forma urbana. Se necesita una buena coordinación de toda la estructura jurídica, teniendo en cuenta las necesidades del contexto urbano.

La legislación urbanística debe atender los principios básicos de la urbanización. Hacer ciudad, hacer urbanismo es una cosa altamente especializada. Es diseñar áreas urbanas, tomando en cuenta aspectos básicos que se enlistan a continuación, los cuales, por simples y obvios que suenen, casi nunca se contemplan.

Lo primero que hay que diseñar es el espacio no edificable separado del espacio que va a ser edificable: el espacio público. Para que una ciudad sea productiva, debe haber 50% del suelo urbano no edificable: calles y parques. Pocos lo creen, pero esto se ve en ciudades como Barcelona y Manhattan en Nueva York. Hay que defender el espacio público porque no es natural, la gente no lo tiene o no lo va a defender por sí mismo. Además, el espacio público destinado a la calle debe tener capilaridad, no concentración en calles muy anchas y poca capilaridad interna. Es importante la forma del espacio público.

El segundo punto básico que debe tomar en cuenta la legislación urbana es el otro 50%. Hay que ordenarlo, lotificarlo. Establecer lo metros edificables, por ejemplo para contemplar las redes de infraestructura. La edificabilidad tiene que ser una potestad del sector público, porque si la edificabilidad no es una potestad del sector público, se genera una cantidad de distorsiones en el tejido urbano que generan costos mayores para el sector público.

El tercer aspecto es la regulación de la lotificación. La parcelación resulta determinante para la forma de la ciudad. Cuando tienes una parcela mínima de 200 o 250 metros cuadrados, que es lo recomendable, puedes encontrar multitud de inversores que tienen acceso a invertir en estas parcelas, pequeñas compañías familiares, pequeños inversores, y grandes corporaciones para hacer estructura urbana: amplías el abanico de actores urbanos.

El cuarto aspecto de la legislación urbanística fundamental son los usos de edificabilidad. Es decir, una vez que tenemos regulado el espacio público, la edificabilidad, la parcelación, entonces entramos a regular la edificación. Los edificios sólo son consecuencia a posteriori. Uno de los problemas que tenemos por ejemplo es la vivienda para todos, vivienda asequible, esto indujo a fabricar viviendas de manera masiva, como si la vivienda pudiese ser un producto urbano, descontextualizado de la urbanización, en zonas en donde el precio del suelo era más barato. Esto es desurbanización, esto es generar patologías urbanas.

Para edificar vivienda, incluida la vivienda de interés social, antes hay que hacer lotes para vivienda pública. La regulación de los lotes puede exigir que un porcentaje de los lotes, por definición de la autoridad, se destine para vivienda social y automáticamente está garantizada la integración de la vivienda social en un tejido urbano.

Ejemplos abundan de buenas prácticas, pero aun así, son apenas faros en un mar lleno de ciudades fracasadas, disfuncionales, con altos costos tanto para la gente, el inversionista y las instituciones públicas que deben asegurar la funcionalidad y los servicios urbanos a la ciudadanía.

La legislación urbanística tiene una importancia fundamental para la ciudad de la gente, en el siglo XXI. Es hora que se tome consciencia de la necesidad de una legislación general que sea favorable a la sanidad, educación, seguridad y redistribución. Así posiblemente haremos ciudades justas, ciudades integradas, ciudades asequibles e inclusivas, ciudades con personalidad cultural y ciudades sostenibles.

Nota:

I. Compilado por Lic. Nina Izabal, Urbanista y consultora de ONU Hábitat en México