La recuperación – o de cómo los desastres no terminan en la emergencia

En entradas anteriores de este mismo blog, hemos señalado que los desastres constituyen un problema que influye de manera determinante en los procesos de desarrollo social. La determinación de los impactos de los desastres, medidos usualmente en daños y pérdidas, se asocia a las respuestas orientadas a la restitución material, especialmente de la vivienda o la infraestructura dañada. Sin embargo, los desastres conllevan no solamente afectaciones económicas, sino otros procesos de pérdida individual y colectiva en el ámbito social, psicológico y de la salud, los cuales no se consideran ni se atienden bajo los actuales esquemas de respuesta inmediata y reconstrucción.

Escrito por:   Dra. Naxhelli Ruiz

De acuerdo con el Marco de Acción de Sendai 2015-2030, una de las cuatro prioridades globales en materia de reducción de riesgo de desastres debería ser “aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y ‘reconstruir mejor’. en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción”. Derivado del contenido de este instrumento internacional, todos los países firmantes deberíamos haber desarrollado instrumentos para gestionar la recuperación integral; por ejemplo, a través de la prestación de servicios de apoyo psicosocial y salud mental a todas las personas que han vivido el desastre como trauma; además de promover los aspectos de planeación territorial, asentamientos humanos y obra pública que se requieren para que las intervenciones materiales tras la fase más crítica del desastre efectivamente reduzcan la vulnerabilidad y la exposición futura.

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Este ‘reconstruir mejor’, efectivamente está enunciado en algunas de las definiciones utilizadas en los nuevos instrumentos financieros diseñados para la respuesta ante desastres[1] del año 2021; sin embargo, se contempla solamente el aspecto relacionado a la mitigación de daños materiales futuros, a través de normas de diseño o construcción.

¿Qué sucede entonces con todas las ‘otras dimensiones’ de la recuperación? ¿Cómo se atienden las consecuencias a mediano y largo plazo de los desastres?. En nuestro país, en realidad no existen las bases legales, administrativas, presupuestales, ni de conocimiento, para implementar intervenciones para una recuperación integral. Una parte importante del problema que subyace a esta falta de bases de política pública para diseñar acciones con una visión integral en materia de recuperación, es la propia conceptualización de los desastres, que atribuye su causalidad principal a las amenazas. En la mayoría de los casos se omite la consideración de las vulnerabilidades previas que sufren las personas y, por lo tanto, de cómo se expresan o se atienden dichas vulnerabilidades y desigualdades preexistentes en el proceso de recuperación.

Es decir, por nuestros antecedentes en materia legal y de políticas públicas, en realidad sólo podemos responder socialmente al desastre desde la reconstrucción material. Sin embargo, las necesidades de atención de las víctimas de los desastres son tan diversas como su pluralidad sociodemográfica (edad, sexo, género, ocupación, nivel de ingreso, lengua, etnicidad y formas de organización local o comunitaria). Pensemos también en los procesos de recuperación diferenciados a partir de los derechos humanos vulnerados; por ejemplo, es muy distinto el proceso que viven las víctimas de colapsos en edificaciones que incumplen reglamentos de construcción, del que viven las niñas y niños que dejan de asistir por un largo tiempo a su plantel escolar por los daños que sufre éste. Es diferente lo que viven las mujeres adultas mayores, enfermas, desplazadas de manera forzosa de sus lugares habituales de residencia, de lo que sucede con las personas que requieren una reubicación por las condiciones desfavorables del suelo en el que viven. En cada caso, son muy diferentes los procesos de inclusión en los padrones de beneficiarios, los requerimientos administrativos, las luchas judiciales o las necesidades de información, contención emocional y organización comunitaria.

Actualmente, a partir de los cambios normativos en materia de atención a desastres que tuvieron lugar en 2021, hay una ruta administrativa en la que se define una intervención a partir del proceso denominado ‘Diagnósticos de Obras y Acciones Preliminares’ (DOAP), los cuales contienen su correspondiente relación de daños materiales. Los DOAP son la base de un proceso administrativo complejo, dirigido por las entidades públicas encargadas de ejercicio del gasto (Ramo General 23), y que se basa en la relación de daños materiales y en la corroboración de las características del fenómeno natural[2]. Los Comités de Evaluación de Daños son los que analizan los impactos en cada sector (vivienda, salud, vialidad, educación, turismo, cultura, deporte, entre otros), y definen el gasto público en reconstrucción.

Estos cambios ajustaron de manera relevante el modelo seguimiento de gasto público anterior, que tenía como base el Fideicomiso Fondo de Desastres Naturales (FONDEN); sin embargo, en realidad cambiaron poco el trasfondo de la de atención posterior a la fase más crítica del desastre. La forma en la que se llevan a cabo las reconstrucciones tiende a estar sectorizada y centralizada; favorece poco la corresponsabilidad entre niveles de gobierno y no contempla los acuerdos de gobernanza del riesgo que se requieren establecer para que todos los actores sociales asuman su parte en la recuperación de sus comunidades, a partir de las necesidades particulares por región y por vulnerabilidades específicas.

En este mes en el que conmemoramos el Día Nacional de la Protección Civil y que el riesgo de desastres se vuelve -como cada ciclo anual-, un tema de agenda pública, es importante una reflexión de cómo nuestro modelo no reconoce la diversidad de situaciones y necesidades las personas víctimas de desastres y con las comunidades, durante todos los años que toma su recuperación. Los desastres no terminan con la emergencia; pasan años, incluso décadas, antes de que las personas vuelvan a una vivienda digna, recuperen su salud mental, superen el duelo, sean reubicadas, concluyan juicios de responsabilidad civil, o regresen a sus comunidades si fueron desplazadas. Y es importante enfatizar que mientras esto no ocurre, el desastre no ha terminado, aunque este sufrimiento desaparezca ante la opinión pública.

En síntesis, aunque hemos logrado entender el valor de la atención preventiva e integrarla en nuestra perspectiva de desarrollo, la recuperación ante el desastre es aún una gran deuda de nuestro modelo de gestión de riesgos de desastre.

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[1] Por ejemplo, esta idea se encuentra en la definición de Reconstrucción (Art. 2 Fracc. XXV); así como los Artículos 28 y 29 del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos de Operación Específicos para Atender los Daños desencadenados por Fenómenos Naturales Perturbadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 13 de agosto de 2021.

2] Además de las Disposiciones Específicas que establecen los mecanismos presupuestarios para ejecutar programas y proyectos para atender los daños ocasionados por fenómenos naturales, ver también los Lineamientos de Operación Específicos para Atender los Daños desencadenados por Fenómenos Naturales Perturbadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 13 de agosto de 2021.