Los retos de la planeación

por Patricia Chemor Ruíz (Conapo)

La situación demográfica de México enfrenta realidades y desafíos de tipo regional y en ciertos grupos sociales; y si bien la heterogeneidad se presenta en un contexto de innegables avances en materia poblacional, la persistencia de estas diferencias es el argumento para reconocer que una adecuada planeación demográfica y la correspondiente implementación de una política de población aún son centrales para el desarrollo del país

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En este año se cumplieron 39 años de la promulgación de la actual Ley General de Población, que en su momento marcó la directriz del gobierno mexicano para disminuir los elevados niveles de crecimiento demográfico del país en aquel entonces, y que, de no haberse controlado, hubiera significado el nacimiento de muchos millones más de habitantes que actualmente demandarían igual número de empleos y servicios. Se considera que esta política fue un éxito, dado que logró el propósito del control del crecimiento mediante el control de la fecundidad.

Cuatro décadas después, la información más reciente plantea coyunturas sobre temas poblacionales todavía no resueltos. Estos pendientes pueden agruparse en los rubros de la estructura y la dinámica demográfica, derechos sexuales y reproductivos, y la distribución territorial de la población. Como factores transversales se encuentran los grupos sociales y territorios prioritarios, el fomento y la garantía del ejercicio de los derechos humanos, así como la reingeniería del marco institucional para diseñar, orientar y evaluar la política de población. Cabe señalar que estas temáticas se encuentran estrechamente interrelacionadas y los cambios en una detonan modificaciones en las demás.

En cuanto a la estructura poblacional y la dinámica demográfica, los factores que requieren de la generación de políticas públicas son:

• Los niveles de fecundidad entre las adolescentes. La alta fecundidad adolescente no distingue entre el norte y el sur del país, según ocurre con otros fenómenos como la marginación y la desigualdad social; se trata de un problema con una distribución territorial amplia pero focalizada en un grupo de edad.

• El estancamiento en el aumento en la esperanza de vida, ocasionado por el retroceso del indicador en los varones de varias entidades federativas.

• El envejecimiento de la población. Requiere de medidas de adaptación y adecuación que generen las condiciones para producir los bienes y servicios necesarios, y también del diseño de esquemas de financiamiento y ahorro para el retiro, emanados del crecimiento de este grupo poblacional.

De manera paradójica, la subsistencia de niveles de fecundidad moderados en general coadyuvará a la prolongación del bono demográfico (la alta proporción de personas en edades económicamente activas), generando una ventana de oportunidad para mitigar los efectos y desafíos del envejecimiento de la población. Este fenómeno se advierte al observar la estructura por edades de la población mexicana, observándose un angostamiento en la base y la predominancia de los grupos de edad de jóvenes y adultos. El aprovechamiento del bono demográfico exige la creación de empleos formales y dignos que consideren la vocación económica de las ciudades y localidades rurales, en un marco de integración y creación de encadenamientos productivos.

De acuerdo con las proyecciones de población, se estima que en junio de 2013 seremos 118.4 millones de mexicanos, y que llegaremos a 127.1 en 2020, a 137.5 en 2030 y a 150.8 millones en 2050.

Con respecto a los derechos sexuales y reproductivos, se asocian las conductas sexuales riesgosas que requieren de educación en población y fortalecimiento de una cultura demográfica, que promueva la planeación del embarazo y el acceso a métodos anticonceptivos. Asimismo, se asocian fenómenos como la mortalidad materna e infantil, la salud sexual y el aborto, por mencionar algunos. Los grupos de atención prioritarios en estos temas son los adolescentes y los indígenas.

Aunque los rezagos son relativamente más importantes en el medio rural, las conductas de alto riesgo también han aparecido en contextos urbanos y con niveles de escolaridad más altos, lo que indica que el fomento de una cultura demográfica en los adolescentes rurales y urbanos todavía es una tarea inconclusa. Aunado a la divulgación de información y a las campañas de planificación, los adolescentes deben ser sujetos de políticas públicas, que impulsen el empleo y el arraigo en sus regiones y localidades.

En igual nivel de prioridad se encuentra la población indígena del país, cuyas condiciones sintetizan la desigualdad social y marginación persistentes. La mayoría de indicadores sociodemográficos y económicos evidencian que las carencias a todos los niveles se observan con mayor intensidad en estas comunidades; por ende, es de relevancia atender las problemáticas y diseñar mecanismos que permitan a la población indígena insertarse en los procesos de desarrollo y focalizar los recursos de forma eficaz y eficiente.

Por otra parte, la distribución territorial de la población impacta en la dinámica demográfica, elemento que permanece como el tercero de los grandes desafíos que en materia de población están pendientes por resolver en México. Específicamente, el de consolidar un patrón de poblamiento más equilibrado que mitigue las inequidades propiciadas por el patrón de concentración y dispersión de la población en el territorio.

A la consolidación del patrón de poblamiento de concentración y dispersión colaboraron tanto la transición demográfica como la transición urbana, que ocurrió de forma paralela a la pérdida de dinamismo en el crecimiento del campo mexicano. Es así que, en 2010, México es un país eminentemente urbano, en el que las 384 ciudades identificadas concentran 81.2 millones de habitantes (72.3% de la población nacional), y, en contraposición, existen poco más de 160 mil localidades menores a 2,500 habitantes, con un total de 21.6 millones de individuos.

Incluso la localización de las ciudades esboza también las desigualdades regionales persistentes en el país, al concentrarse una buena parte de ellas en la franja que va desde Jalisco en el Océano Pacífico hasta Veracruz en el Golfo de México, lo que contrasta con los enclaves urbanos más aislados del norte y sur del país.

Resalta, además, el hecho de que 11 zonas metropolitanas superaban el millón de habitantes en 2010 y eran habitadas por 42.1 millones de individuos. De cumplirse los supuestos de las proyecciones de población, se prevé que para 2013 su número aumente a doce, a 15 en 2020 y a 19 para 2030. A las zonas metropolitanas del Valle de México; Guadalajara; Monterrey; Puebla-Tlaxcala; Toluca; Tijuana; León; Juárez; La Laguna; Querétaro; y San Luis Potosí se agregarán las de Mérida; Mexicali; Aguascalientes; Cuernavaca; Cancún; Chihuahua; Saltillo y Tampico. Lo cierto es que el mayor número de zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes es una oportunidad para consolidar un sistema de ciudades y asentamientos más equilibrado, en el que probablemente este conjunto de grandes ciudades puedan fungir como nodos articulares de sistemas productivos y provisión de bienes y servicios.

La problemática de la población que vive en pequeñas localidades dispersas se asocia estrechamente con la carencia de servicios básicos, tales como disponibilidad de agua, drenaje, servicio sanitario, electricidad y falta de acceso a servicios educativos, lo que limita las oportunidades de progreso y refuerza la inequidad. En 2010 había en el país poco más de 73 mil localidades aisladas con 6.7 millones de personas.

Residencia, migración y empleo

Relacionado con la distribución territorial de la población, deben atenderse los impactos generados por la migración interna, el retorno de migrantes mexicanos internacionales y el tránsito de migrantes con destino a Estados Unidos. Respecto a este último aspecto, es preciso considerar que parte de esta población se queda a residir en México (por diversas razones, entre ellas el blindaje de la frontera norte), lo que implica retos en el patrón de poblamiento.

El equilibrio en el sistema de asentamientos se alcanzará generando y consolidando alternativas de residencia, migración y empleo. Las estrategias implementadas deben contemplar la vocación económica de las ciudades y demás centros de población. Para lograr lo anterior es fundamental la convergencia y articulación de la política de población con la política económica, las cuales deberían de ser totalmente compatibles.

Los retos que persisten

Asimismo, existen otros elementos coyunturales que también representan desafíos para la dinámica demográfica nacional. Uno de ellos es la redefinición de la agenda de la política de población en el contexto internacional, sobre todo por la dirección que deberán tomar las políticas en la materia, a 20 años de distancia de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo de El Cairo, y lo deseable que resulta que los acuerdos permeen en la política de población en el nivel local.

Otro conjunto de desafíos lo conforman temáticas que han emergido en los últimos años y que exigen una profundización en el análisis entre población y medio ambiente, en las vertientes de adaptación y mitigación del cambio climático, y la estimación de la vulnerabilidad sociodemográfica para incentivar esquemas de gestión integral del riesgo, consumo de energía, etcétera.

Para la atención de los retos que persisten, es imprescindible que el marco normativo e institucional se oriente hacia el fortalecimiento de la inclusión del factor poblacional en las políticas de desarrollo, aprovechando las sinergias creadas por la acción gubernamental transversal e intersectorial y generando mecanismos de evaluación de las acciones que permitan corregir el rumbo de los proyectos y estrategias de forma continua y con la finalidad de mejorarlas.

Por lo analizado anteriormente, se concluye que la política de población en México tiene aún mucho camino por andar y que es de suma importancia no olvidar que los escenarios cambian constantemente, lo que no significa que esta política deje de tener prioridad, por el contrario, es una política de vital importancia que se vincula con el elemento central de cualquier acción gubernamental: la población.•