Los vacíos normativos

por Miguel Concha Malo

Para respetar, proteger, promover y garantizar de manera integral los derechos humanos de la población, México tiene como primera de sus obligaciones la adecuación de sus leyes y reglamentos a fin de llevarlos a la práctica; me referiré en este artículo a algunos de los vacíos normativos que tendrían con urgencia que ser debidamente resueltos en esta legislatura federal y en las legislaturas de los estados

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Leyes pendientes

Derivados del nuevo bloque de constitucionalidad existente a partir de la publicación de la reforma constitucional de derechos humanos, hay varios temas que han quedado por resolver. En el apartado transitorio de esa reforma se estableció un plazo máximo de un año de vacatio legis para la expedición o reforma de las leyes del régimen reglamentario, a partir de su entrada en vigor el 10 de junio del año pasado; a saber, la ley reglamentaria del tercer párrafo del Artículo 1º, en materia de reparación; la ley reglamentaria del Artículo 11, en materia de asilo; la ley reglamentaria del Artículo 29, en materia de suspensión de garantías; y la ley reglamentaria del Artículo 33, en materia de expulsión de extranjero; así como la adecuación de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que ya fue aprobada en parte el 1º de febrero en el Senado, y las armonizaciones correspondientes a las legislaciones locales, en lo que se refiere a la autonomía de los organismos estatales de derechos humanos por las legislaturas de los estados, a partir de lo establecido en el Apartado B del Artículo 102 vigente.

Todo ello sin omitir la discusión y aprobación de una Ley de Seguridad Humana y Ciudadana, cuyo eje central sean las personas y no tanto las instituciones del Estado.

Compromisos incumplidos

El 28 de julio de 2011 el Congreso de la Unión se comprometió, con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, en un encuentro en el Alcázar de Chapultepec, a expedir una Ley General de Atención Integral a Víctimas de la Violencia y Violaciones a los Derechos Humanos; a aprobar la figura del Auditor Ciudadano de la Policía Federal; y a federalizar el delito de desaparición forzada de personas, actualmente tipificado y sancionado sólo en el Distrito Federal y en algunos estados de la República.

Estamos enterados de que el 5 de octubre pasado el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Senadores una iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifica la denominación de la ley sobre refugiados y protección complementaria; se reforman y adicionan diversas de sus disposiciones; y se reforman algunos artículos de la ley de migración, para armonizarla con las reformas a los Artículos 11 y 33 de la Constitución. Pero no tenemos noticia de que hasta el momento haya sido discutida, y mucho menos dictaminada y aprobada.

El 9 de agosto anterior se presentó también al Senado la propuesta de creación del Auditor Especial de las Policías Federales, misma que por falta de voluntad política y resistencia sistemática para lograr una reforma policial, lo cual es negativamente sintomático, fue enviada en abril a la “congeladora”. Tampoco sabemos si se haya ya reglamentado el Artículo 29 de nuestra Carta Magna ni federalizado el delito de desaparición forzada de personas, lo que también es fundamental para salvaguardar y fortalecer el Estado Democrático de Derecho al que aspiramos, sobre todo por la ola de violencia que en el sexenio que termina se desató sospechosamente, con el declarado propósito de enfrentar a la delincuencia organizada y al narcotráfico.

A finales de octubre supimos que la Comisión de Seguridad Pública del Senado de la actual legislatura va a realizar un análisis integral de las nueve iniciativas presentadas en las legislaturas LX y LXI, así como de las tres minutas enviadas por la Cámara de Diputados para reformar la Ley de Seguridad Nacional, con el propósito de evitar hacerle “parches”. Lo que de nueva cuenta implicará la acción tenaz de la sociedad civil organizada, y en particular de las organizaciones de derechos humanos, para evitar que con ello se pretenda una vez más seguir avanzando en el fortalecimiento de un Estado autoritario, ajeno o distante de sus obligaciones constitucionales e internacionales con los derechos humanos, tal y como lo ha venido igualmente demandando el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, desde el Zócalo de la Ciudad de México el 8 de mayo de 2011.

El 30 de abril de 2012 se aprobó en sus términos en la Cámara de Diputados, con la unanimidad de todos los partidos representados en el Congreso, la Minuta del Senado para expedir la Ley General de Víctimas. El 10 de mayo de 2012 se le remitió al Ejecutivo para sus efectos constitucionales subsiguientes; el Ejecutivo federal tenía 30 días naturales para hacerle observaciones, que se cumplieron el 9 de junio, y 10 días naturales para que la promulgara y publicara, que se cumplieron el 19 de junio.

Transcurrido este segundo plazo, el decreto se dio por promulgado el 19 de junio, y el presidente de la Cámara de Senadores solicitó al Secretario de Gobernación que girara sus instrucciones para que se publicara en el Diario Oficial de la Federación. La respuesta de la Secretaría de Gobernación fue enviar extemporáneamente el veto presidencial, firmado extrañamente por el presidente hasta las 20:38 horas del primero de julio, es decir, con un retraso de 21 días.

Por ello el 11 de julio pasado la Comisión Permanente aprobó unánimemente dos resolutivos: uno para respaldar la determinación del Presidente de la Cámara de Senadores de ordenar la publicación de la Ley, y otro para devolver al titular del Ejecutivo Federal sus observaciones, “en virtud de que fueron enviadas a esta Comisión Permanente de manera extemporánea”. Es importante destacar que dicha iniciativa fue elaborada con el concurso de las víctimas del Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, y la colaboración activa de expertos de la UNAM, del Inacipe y organizaciones civiles especializadas en la defensa y promoción de los derechos humanos de víctimas de la violencia.

No obstante ello, y burlando las expectativas de las víctimas de la violencia y violaciones a los derechos humanos, así como su compromiso con ellas en el Alcázar de Chapultepec, y el trabajo del Congreso, el gobierno de Calderón promovió ante la Suprema Corte una controversia constitucional contra el Senado por el rechazo de sus “observaciones” enviadas fuera de tiempo, y la solicitud de publicación constitucional del dictamen.

Aún no concluía –y no concluye– el proceso ante la Corte, cuando el 31 de agosto anunció de improviso el envío de otra iniciativa de “Ley General de Atención y Protección a Víctimas”, sin definir su postura sobre la controversia que antes promovió, entre otras cosas bajo el argumento de que el Congreso no está facultado para emitir leyes generales en materia de víctimas.

No obstante ello, él presentó curiosamente también como contrapropuesta una ley general, y, peor aún, en su ley pasó por alto sus obligaciones ante la Constitución y los tratados internacionales en la materia, al restringir el concepto de víctima al proceso penal, buscando desatenderse de las violaciones de derechos humanos cometidas por los agentes del Estado bajo su mando. Con el apoyo de algunas organizaciones civiles afines, planteó además una política de atención a víctimas que no corresponde con la integralidad de las medidas de atención, reparación, acceso a la justicia y derecho a la verdad que sí están sufi cientemente desarrolladas en la Ley hecha por el movimiento y las organizaciones de víctimas, y pretende que el mecanismo institucional destinado a instrumentarlas sea una instancia asistencialista que ha dejado mucho qué desear en el tema (PROVÍCTIMA), reproducida ahora en cada estado y subordinada al Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La pobreza del enfoque sigue en esto la tendencia general de la administración que concluye: las víctimas o no existen o son “daños colaterales” o no tienen derechos, sino que son sujetos pasivos que reciben dádivas a merced de la buena voluntad de un gobierno providencial. La Suprema Corte puede, en el contexto en el que actualmente nos encontramos, hacer mucho todavía para destrabar la Ley y favorecer la profundización de los derechos que están ahí contemplados. No obstante, su posición hasta el momento no ha sido clara; por el contrario, luego de haber dado entrada a la controversia constitucional, y antes de entrar a la discusión de fondo dentro de por lo menos tres meses, el pasado 19 de septiembre decidió la suspensión de la publicación de la Ley.

El Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad sigue insistiendo con razón en que sea publicada la ley que ya se aprobó el 30 de abril, y que no sea aprobada la iniciativa de ley que envió a destiempo el Ejecutivo; que, por el contrario, se consense entre todas las fuerzas políticas representadas actualmente en el Congreso de la Unión una nueva Ley General de Víctimas de la Violencia y Violaciones a los Derechos Humanos que proteja eficazmente y de manera integral sus derechos en toda la República, congruente además con el Artículo 1º de nuestra Constitución, y armonizada con los estándares internacionales que en la materia ha ratificado el Estado mexicano.

Propuestas lesivas a los derechos humanos

Hemos sido también testigos de una reforma a nuestra Carta Magna que, si bien es positiva, no es lo suficientemente completa, pues no derogó las violaciones “constitucionalizadas” que en 2008 se incorporaron a su texto. Esas reformas se dieron entonces en el contexto de una reforma penal que establece el sistema acusatorio, y recoge en gran parte las exigencias de las organizaciones civiles. Pero también plasmó un régimen penal especial que limita los derechos de quienes son acusados de delincuencia organizada, y permite la figura del arraigo, considerada internacionalmente como violatoria de los derechos humanos. El propósito de la reforma era precisamente garantizar que un acusado tuviera la oportunidad de defenderse con pleno respeto a sus derechos, y que fueran las pruebas que se desahogarán en el juicio las que determinaran su culpabilidad. Para ello obliga al ministerio público a integrar debidamente una investigación.

Lamentablemente en esa propuesta de reforma constitucional el Ejecutivo Federal había planteado algunas figuras que afortunadamente no fueron aprobadas, porque diluían las facultades de investigación del ministerio público, incluían la facultad de los cuerpos policíacos para entrar a los domicilios sin una orden judicial, autorizaban a intervenir comunicaciones y a violar correspondencia sin el debido control judicial.

En dichas modificaciones se estableció una temporalidad de ocho años para que tanto la Federación como los Estados modificaran sus Códigos, con el fin de crear la infraestructura necesaria para poder llevarla a cabo, y establecer la manera como sus órganos de procuración e impartición de justicia la pusieran en práctica, lo que ya algunos Estados han venido haciendo con resultados distintos. Ya desde entonces se alertó que quienes defienden actualmente en el país una política criminal que impulsa el llamado “derecho penal del enemigo” aprovecharían estos intersticios para seguir pugnando por un régimen autoritario, aunque esté probado que esa política no funciona.

Difusión de información criminalizada

Es preciso que en muchos estados se deroguen los llamados “delitos contra el honor”, y se legisle para que la protección de la reputación de las personas sea garantizada a través de sanciones civiles. No debe criminalizarse la difusión de información y, por el contrario, debe dotarse de autonomía, capacidad y suficiencia presupuestal a los organismos encargados de garantizar el acceso a la información en México.

Urge promover un sistema de telecomunicaciones integral, con representación equitativa de los tres sistemas de transmisiones, como son el público, el privado y el comunitario, bajo resguardo de un órgano regulador completamente independiente. Es preciso reglamentar de manera imparcial, objetiva, transparente y conforme a los estándares internacionales la asignación de publicidad oficial a los medios. Es también necesario incluir en la Ley Orgánica de la PGR a la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos Contra la Libertad de Expresión, y dotarla de un marco jurídico adecuado, recursos y un presupuesto suficiente. •