por Héctor Hernández Llamas
La pobreza y la desigualdad continúan dominantes en el panorama social en México en la actualidad.
La política social y los programas y acciones que de ellos se derivan vivieron grandes transformaciones a lo largo del siglo XX, desde los cuarentas con la creación del IMSS hasta el primer lustro de los noventas con la creación de PRONASOL.
Con la puesta en marcha en 1997 de Progresa, la política sufre una transformación radical poniendo el énfasis en la focalización de los hogares y personas para la elección de los beneficiarios de los programas.
Esta definición marcará en los siguientes lustros, la estrategia central de los programas sociales: la focalización y la construcción de padrones de beneficiarios.
En este documento se presenta una síntesis de la expedición de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), así como a las consecuencias en la conceptualización y medición de la pobreza en México. Se revisa, además, con la evidencia de cifras a través de CONEVAL, su evolución de 2010 al 2016.
Al
final se presentan algunas conclusiones y recomendaciones derivadas de este
trabajo.
Ley General de Desarrollo Social y CONEVAL
En enero de 2004 es promulgada la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), la cual establece como objetivos de la política nacional de desarrollo social –entre otros-, el impulso de un desarrollo económico con sentido social que eleve el ingreso de la población y contribuya a reducir la desigualdad.
Asimismo, esta ley dispone la creación del Consejo Nacional de Evaluacion de la Politica de Desarrollo Social (Coneval), cuyas funciones centrales son:
- Establecer los lineamientos para la definición, identificación y medición de la pobreza.
- Normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social.
- La integración del grupo de expertos y la definición de la metodología para le medición de la pobreza, llevaría a publicar el primer estudio para 2008.
Derivado de ajustes ulteriores, esta primera medición metodológicamente no es comparable con posteriores ejercicios, por lo que la serie de la pobreza extrema para CONEVAL se realiza a partir de 2010.
Metodología de medición multidimensional de la pobreza
Coneval emprende una serie de seminarios y talleres para la medición multidimensional de la pobreza y solicita a un conjunto de expertos la elaboración de cinco propuestas metodológicas.
Todas sugieren combinaciones lineales, sin embargo, en tres de ellas se proponen ponderaciones diferentes según carencia y las otras dos emplean ponderaciones unitarias para todas las variables “aunque no hacen explícitos los criterios o argumentos en que basan su decisión”. Este último modelo –pesos iguales- es el adoptado por Coneval.
El Consejo decide mantener separados dos ámbitos: el bienestar económico (ingreso) y derechos (carencias). Para ello, establece, en el caso del ingreso, las denominadas “Línea de Bienestar” (LB) y “Línea de Bienestar Mínimo” (LBM); y en el caso de carencias construye el índice de privación social que consiste en la suma de los seis indicadores asociados a las carencias sociales, que son variables dicotómicas: “1” si la personas tiene la carencia y “0” en caso contrario.
Ante la dificultad de homologar el índice de privación social al de la LBM, procede a identificar ”a la población que presente un número importante (sic) de carencias sociales mediante la definición de un umbral de población extrema (C*), el cual permite identificar a la población en situación de población multidimensional extrema”.
Dada la carencia de un criterio metodológico único para determinar este umbral, Coneval echa mano de métodos estadísticos para fijar el valor de C*, cuyo resultado es 3 i.e., tres o más carencias.
Para conjugar ambos espacios, Coneval construye una serie de cuadrantes en un plano cartesiano, en el que en el eje horizontal enumera las carencias y en el vertical el bienestar por ingreso según LB y LBM.
Así define como población en situación de pobreza extrema a las personas cuyo ingreso es igual o menor a la LBM y tiene tres o más carencias.
Es importante mencionar que una de las consecuencias de esta definición es que el ingreso y el número de carencias tienen el mismo peso en la definición de pobreza extrema.
Esto es que, cuando una persona “aun al hacer uso de todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutrición adecuada” (LBM).
Si tiene dos o menos carencias, por ejemplo, seguridad social y rezago educativo o alimentación, no se considera en pobreza extrema.
La publicación bianual de la medición de la pobreza multidimensional y el ranking entre entidades federativas ha llevado a que las políticas y programas federales y estatales se concentren en lo más sencillo, en ocasiones con una sola intervención, pese abatir carencias, en vez del factor crucial de impulsar el desarrollo económico, la creación de empleos y el crecimiento sostenido del ingreso real, ahondando así la “perenne desigualdad” de la que habla Cordera.
Por su complejidad y selección de variables, es obvio destacar que este modelo es único y no es comparable con la medición de la pobreza en el resto del mundo, en que se privilegia esencialmente la medición del ingreso.
Otra característica de la metodología es que deja de lado la medición de la desigualdad. En el resto de países, la medición de la pobreza a partir del ingreso conduce eminentemente a medir la desigualdad de una nación al comparar el ingreso del decil más bajo respecto al decil más alto y más comúnmente a comparar el índice de GINI.
Criterios para la definición de los indicadores de la pobreza
Para la medición en el espacio del bienestar, CONEVAL diseño y estimó una nueva canasta alimentaria, una para el ámbito urbano y otro para el rural, definidas estas convencionalmente se definió también una no alimentaria.
A partir de esas canastas básicas se calculó su valor monetario de la canasta alimentaria, valores que se ajustaron para considerar el gasto en bienes y servicios no alimentarios, para definir LB y LBM. En agosto de 2018 la LBM rural era 1,073.61 y la urbana 1,516.62 per cápita mensual.
En cuanto a la definición de los indicadores de carencia social, CONEVAL estableció cinco criterios generales, entre los cuales destaca el quinto: “Utilidad para las políticas públicas: debe ser posible la reducción del nivel de carencia, incluso a cero, lo que implica que debe ser factible superar la carencia asociada”.
Este último criterio y el hecho de que se atribuya el mismo peso al ingreso que al nivel de carencias, indujo a que tanto el gobierno federal como la mayoría de los estatales, concentraran sus esfuerzos en el abatimiento de las carencias de más sencilla superación, como estrategia para reducir el porcentaje de población en pobreza extrema.
La determinación del umbral a partir del cual se define si una persona presenta una carencia en particular, se hizo a partir de aplicar normas legales, si existen, como es el caso educativo y de salud.
Para calidad y espacios de la vivienda, así como acceso a los servicios básicos, se consultó a CONAVI. En calidad y espacios de la vivienda se considera el tipo de material utilizado en pisos, techos y muros, así como el hacinamiento, cuando la razón de personas por cuarto es mayor que 2.5.
Cabe señalar, sin embargo, que en la medición de acceso a salud se incluye una opción muy vaga: cuenta con otros servicios médicos.
La medición de la seguridad alimentaria y por tanto el acceso a la alimentación, es una cuestión no resuelta, por lo que se optó por adoptar una escala de seguridad alimentaria propuesta por algunos distinguidos investigadores en la materia. La escala reconoce cuatro niveles de inseguridad alimentaria: severa, moderada, leve y nula. Se considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a los hogares que presentan un grado de inseguridad alimentaria severa o moderada.
El caso de seguridad social presenta un alto rango de discrecionalidad para la definición de carencia, ya que está claramente establecido en la legislación aplicable cuando una persona se considera sujeto de esa prerrogativa. Sin embargo, sin justificación alguna y aun reconociendo que no tienen un acceso completo, “ se considera que la población beneficiaria de programas de apoyos monetarios a personas de 65 años o más, “disponen de acceso”.
Así, la metodología, además de agregar las carencias que permiten acotar el número de pobres extremos, flexibilizó los criterios para la medición de las carencias reduciendo el número de personas que son consideradas en esa desventaja. Destacamos las más evidentes:
- En acceso a los servicios de salud, se decidió considerar a los afiliados al seguro popular en 2012, lo que incorporó a 14 millones de personas. Para 2016, también se consideró con acceso a los servicio de salud a quienes reciben atención de los servicios de IMSS-Prospera (1.6 millones de personas). Aun y cuando los que reciben estos servicios no cuentan con una cobertura integral de servicios de salud, sino a un paquete básico y un conjunto de intervenciones definidas en cada dependencia.
- En acceso a los servicios educativos, contrario al criterio definido por el INEA de considerar en rezago educativo a todo aquel que no tiene concluida la secundaria, CONEVAL considera solo como obligatoria la secundaria, para aquellos nacidos a partir de 1982, con lo que 10 millones menos de personas que no cuentan con secundaria no son considerados en rezago educativo.
- En acceso a la seguridad social, como arriba se indica, para 2016 se decidió considerar como beneficiaros a los adultos mayores que reciben algún apoyo monetario como 65 y más. Esto implicó reducir en cerca de 1.6 millones de personas los que no cuentan con acceso a esta carencia.
- Adicionalmente, INEGI a partir de la ENIGH 2016, incorporó una modificación en la medición del ingreso, en el que a las personas que respondían obtener menores ingresos, se aplicaron reactivos adicionales a fin de determinar que efectivamente sus ingresos eran los reportados, como medida de control. Este cambio metodológico implicó una reducción del número de personas consideradas con ingresos por debajo de la LBM, que en 2010 eran 22.2 millones, en 2012 23.5 millones, en 2014 fueron 26.6 y para 2016 se revierte la tendencia creciente y pasaron a 21.4 millones.
No sabremos nunca en cuánto contribuyó a esta reducción el cambio de metodología del INEGI y en cuánto derivó de la recuperación real del salario y el mayor número de empleos creados, argumentos empleados por el instituto estadístico para justificar la disminución de 5 millones menos de personas por debajo de la LBM en tan solo dos años.
Evolución 2010-2016 de la pobreza extrema
Con base en la metodología adoptada para la medición multidimensional de la pobreza en México, existen tres formas de reducir el índice de pobreza extrema en el país, o en cualquier entidad federativa:
- Elevando el ingreso por arriba de la LBM, lo que equivale de manera sostenida y real a incentivar el crecimiento económico, generar nuevos empleos por arriba del crecimiento poblacional y mejor remunerados. De manera ficticia y temporal, también al brindar transferencias en especie o monetarias a la población, para elevar su ingreso.
- Reduciendo a dos o menos las carencias sociales en los hogares, lo que implica políticas públicas direccionadas a la población en pobreza extrema que les permitan superar alguna carencia.
- La conjugación de las dos anteriores, que es a todas luces, la idónea.
Sin embargo, como la evidencia lo revela, se optó, en general, por la vía más sencilla: reducir las carencias. De singular relevancia fue la disminución de la carencia de acceso a la salud que se redujo en 14.4 millones de personas, gracias a la afiliación al seguro popular.
En efecto, a nivel nacional, de 2010 a 2016, la pobreza extrema se redujo en 2,689.1 millones; es decir, por 2.7 millones de personas, mientras que el número de personas con ingreso menor a la Línea de Bienestar Mínimo sólo se redujo en 812.3 miles de personas, es decir, menos de un millón.
Por otro lado, los hogares con 3 o más carencias se redujeron en 8 millones 840 mil personas, casi nueve millones. En pocas palabras, solo el 30% de la disminución de la pobreza extrema se debió a un modesto incremento en los ingresos para superar la LBM, como se aprecia en el siguiente cuadro.
Con excepción de Colima y Nayarit, el resto de las entidades redujeron, en mayor o menor grado, en miles de personas la pobreza extrema. Gráfica 1. Como se puede observar, al menos ocho estados registraron, en 2016, más personas con ingresos por debajo de la LBM, destacando los casos del Estado de México, Veracruz, Oaxaca, Chiapas y Ciudad de México.
En resumen, redujeron formalmente la pobreza extrema, pero cerraron el período con más pobres por ingreso inferior a la Línea de Bienestar Mínimo.
Como se puede apreciar en la gráfica 2, todos los estados redujeron de 2010 a 2016, el número de personas con 3 o más carencias. El Gobierno Federal y los gobiernos estatales emprendieron acciones focalizadas como distribuir despensas, abrir comedores, instrumentar un programa específico de certificación de primaria y secundaria con un millón de certificados exprés entregados de abril a agosto de 2016 por el INEA; la flexibilización de Coneval de los criterios para medir carencias, como es el caso de considerar a un adulto mayor que recibe un apoyo monetario como con acceso a la seguridad social, o si una persona acude a los servicios de primer y segundo nivel de IMSS-Prospera, ya tiene acceso a los servicios de salud.
Todo ello contribuyó a reducir las carencias sociales. Los estados con más acciones tendientes a reducir el indicador de personas con tres rezagos sociales o más fueron el Estado de México, Puebla, Jalisco, Chiapas, Guerrero, CDMX, Veracruz y Michoacán.
En contraste, otras entidades, de manera destacada Jalisco y Puebla, lograron mejorar los ingresos y abatir carencias como se aprecia en la gráfica 3.
5. Conclusiones y recomendaciones
- De la metodología empleada por CONEVAL se desprende una gran contradicción: baja el índice de Pobreza Extrema pero sube el de Línea de Bienestar Mínimo, es decir, la población con un ingreso por debajo de lo necesario para satisfacer sus necesidades básicas. En algunos estados crece la LBM enormemente.
- Esta metodología induce a centrar la atención en el abatimiento de carencias sociales, en algunos casos reversibles como la condición alimentaria y de seguridad social, en vez de atacar el principal factor que es el bajo ingreso.
- Relajamiento de condiciones para definir carencias, como considerar equivalente a la seguridad social, la cobertura de la pensión a adultos mayores, acceso a los servicios de salud o rezago educativo según el año de nacimiento.
- Con esta metodología no se resuelve estructuralmente la atención de la pobreza extrema.
Recomendaciones
- Adoptar y priorizar la medición de Pobreza Extrema por Ingreso (PEI). Si I < o = LBM, se encuentra en pobreza extrema.
- Mantener la medición de PE vinculada a carencias sociales reconstruyendo la serie, a partir de los criterios de carencia empleados en 2010, para dar continuidad a la medición.
- Fortalecer y redefinir las carencias sociales, manteniendo el criterio a lo largo del tiempo sin modificación.
- Dotar de autonomía plena a CONEVAL, evitando su sectorización a ninguna dependencia, a fin de no exponerle a las presiones del gobierno en turno.
