30 años de negociaciones climáticas

El acuerdo internacional que marca el inicio formal de las negociaciones sobre cambio climático es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) fue adoptada en 1992. Este documento establece que es necesaria la cooperación internacional para conocer las causas, consecuencias y soluciones de este fenómeno. Una de sus características más relevantes es la división que estableció entre los países desarrollados a los que imponía compromisos de reducción de sus gases de efecto invernadero (GEI) y aquellas economías en desarrollo que quedaban exentas de compromisos.

Escrito por: Ruth Zavala

La división anterior se basó en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, que daba cuenta de la mayor contribución de las economías desarrolladas a generar el cambio climático derivado de su consumo energético proveniente de combustibles fósiles como el petróleo, gas y carbón. A principios de la década de los noventa, gracias al primer informe del Grupo Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) había claridad en que estos recursos fósiles eran los principales causantes del efecto invernadero que experimenta el planeta y que esto provocaba el calentamiento global.

En 1997 el Protocolo de Kioto fue resultado de un encuentro de la Conferencia de las Partes (COP), que es el órgano máximo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Este acuerdo fue jurídicamente vinculante, es decir, que su cumplimiento era obligatorio. Desde mi punto de vista, el Protocolo de Kioto podría considerarse un éxito en términos diplomáticos, a pesar de su largo proceso para entrar en vigor en 2005. Sin embargo, este tratado fue un fracaso en cuanto al objetivo de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero que impuso a las economías desarrolladas. Más aún, si consideramos que en esta época Estados Unidos era el mayor emisor de GEI y no ratificó dicho acuerdo.

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Después del Protocolo de Kioto, pasaron dieciocho años para que la comunidad internacional lograra ponerse de acuerdo sobre un tratado sucesor, en 2015 se adoptó el Acuerdo de París. Este acuerdo modificó el enfoque para lograr el objetivo de no rebasar los 2^oC de incremento de temperatura global como el límite máximo que podemos permitirnos para no poner en riesgo la habitabilidad de nuestro planeta de acuerdo con el IPCC.

Dicho cambio de enfoque radica en dos modificaciones fundamentales; por un lado, eliminó la división de los países con compromisos de reducción de emisiones y los que estaban exentos de dicha obligación. Ahora todos los Estados, independientemente de su nivel de desarrollo, deben establecer compromisos de reducción con base en sus realidades nacionales (Contribuciones Nacionalmente Determinadas o NDC por sus siglas en inglés). Sin embargo, se sigue esperando que los países desarrollados sean los que tengan los compromisos más ambiciosos, así como, aquellos que aporten más al financiamiento de la transición energética y proyectos de adaptación ante los efectos del cambio climático. En suma, a través del Acuerdo de París, si bien no se elimina el principio responsabilidades comunes pero diferenciadas, que fue central en la que he denominado primera ola de negociaciones climáticas (1992-2015), si se flexibiliza.

Y, por otro lado, el Acuerdo de París apuesta por un enfoque de gobernanza global, ¿qué es la gobernanza global? La Comisión de las Naciones Unidas para la Gobernanza Global, definió este término en 1995 en el documento Our Global Neighborhood (Nuestra Vecindad Global) como “la suma de múltiples formas de instituciones y personas, públicas y privadas para tratar asuntos comunes”. Este enfoque se caracteriza por la diversificación de actores más allá del Estado nación que participan del proceso de toma de decisiones y por la fragmentación de las escalas de regulación; de una jegulación jerárquica (top-down) se transita hacia una regulación horizontal (bottom-up). A partir de la firma de este acuerdo, da inicio la segunda ola de negociaciones climáticas que se caracteriza por los dos cambios antes mencionados.

En 2015 también se adoptaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) también conocidos como Agenda 2030. El ODS 13 Acción por el clima va de la mano con el Acuerdo de París. Ambos documentos promueven el enfoque de gobernanza global, lo cual se traduce en la apertura de espacios a los actores privados para trabajar junto con los Estados en la provisión de bienes y servicios públicos globales. Lo anterior puede tener implicaciones negativas pues bajo la gobernanza global se han creado mecanismos que escapan de los esquemas de vigilancia, transparencia, rendición de cuentas previstos en las legislaciones nacionales.

Más allá de los instrumentos jurídicos internacionales creados para hacer frente a la crisis climática, las tres décadas de negociaciones han experimentado diversos desafíos que he resumido en tres puntos: la politización del cambio climático, la economía de mercado y las modificaciones de las relaciones de poder a nivel internacional.

En primer lugar, la politización del cambio climático responde a los intereses económicos y políticos detrás de las decisiones. Dicha politización explica la ruptura entre ciencia y política; de un lado tenemos a la comunidad científica alertando sobre la urgencia de tomar decisiones que eviten cruzar el límite que han establecido como el punto de no retorno (2^oC idealmente 1.5^oC; y, por otro lado, tenemos a la élite gobernante centrada en mantenerse en poder. Las políticas climáticas son altamente susceptibles a los tiempos políticos y a la estabilidad económica.

En segundo lugar, se encuentra la economía de mercado y su predominio en la toma de decisiones, subordinando tanto al bienestar social como la protección de la naturaleza. A pesar de que el paradigma de la sostenibilidad promete un equilibrio entre las esferas social, ambiental y económica, los indicadores de crecimiento económico siguen siendo prioritarios. Aunado a lo anterior, los mecanismos principales que se han propuesto para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero son mecanismos de mercado, tales como los sistemas de comercio de emisiones o mercados de carbono.

En tercer lugar, se encuentran las modificaciones en las relaciones de poder a nivel internacional. El mundo de la década de los noventa es sustancialmente diferente al actual, principalmente, destacaría el proceso de la pérdida de hegemonía de Estados Unidos y el incremento del poder de China sobre todo en el ámbito económico. El papel de ambos países es crucial para el éxito de cualquier tratado internacional sobre cambio climático. Ambas economías contribuyen con el 43.3 % de emisiones globales, de las cuales se dividen Estados Unidos con el 15.2% y China con el 28.1 % (BP Statistical Review of World Energy, 2019).

Las negociaciones internacionales sobre cambio climático están sujetas a la voluntad de los mayores emisores que son los actores clave, las economías más grandes. En el contexto actual, las prioridades se centran en superar la crisis sanitaria provocada por la COVID19 y la crisis económica. No obstante, centrarse solo en estos temas no desaparece el riesgo ante los efectos del cambio climático que, sin duda, se traducirán en el agravamiento de la crisis social con el incremento de la pobreza y las desigualdades en el mundo, además de los millones de desplazados por causas ambientales que se prevén para este siglo.

Hoy en día, ningún Estado en lo particular podría garantizar el derecho humano a un medio ambiente sano a su población. Existe un reconocimiento expreso de lo necesaria que es la cooperación internacional para garantizar este derecho. El próximo 6 de noviembre dará inicio la COP27 en Sharm El Sheikh, Egipto ¿Por qué continuar con las negociaciones internacionales sobre cambio climático a nivel global si se considera que esta escala ha fracasado en diversas ocasiones? Para mí, Naciones Unidas es el foro más democrático para darle seguimiento a dicho proceso, trasladar estas negociaciones hacia foros más pequeños por su número de participantes como la OCDE, el Foro de las economías más grandes, el G8, entre otros, dejaría fuera del debate a la mayor parte de la población mundial, lo cual tiene implicaciones negativas en términos de justicia climática.

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