OCDE: ¿Compromiso con el desarrollo incluyente o con el mercado? (Segunda de dos partes)

por Francisco Javier Alejo López / Ramón Carlos Torres Flores

Las recomendaciones de la OCDE (en el documento “México, mejores políticas para un desarrollo incluyente”) se centran en áreas estratégicas específicas y transversales de la economía, entre las que se destacan las siguientes: política hacendaria, competencia de mercados, laboral, energía, agua y medio ambiente, salud y educación

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Sustento de las reformas

A la política hacendaria, incluida la reforma fiscal, le asigna particular prominencia, concentra casi 40 de las 106 recomendaciones: ampliar la base recaudatoria (del IVA principalmente); eliminar subsidios a la energía, la agricultura, al suministro de agua y a la salud; sustituir algunos de ellos por transferencias monetarias transparentes –en el marco de una política social activa no asistencialista–; otorgar estímulos a la inversión, la innovación y el empleo formal; mantener un estricto equilibrio fiscal; establecer fondos de estabilización para atender las fluctuaciones de la economía; transparentar las transferencias federales; asignar un responsable único de la política regional; otorgar mayor responsabilidad fiscal a los gobiernos de los estados y municipios y hacer más eficiente, eficaz y moderna la gestión pública (presupuesto multianual, contabilidad gubernamental, profesionalización del servicio público y gobierno electrónico).

Otro conjunto relevante de recomendaciones, cerca de 25, se refiere a reformas que impulsen la competencia en los mercados: continuar la liberalización comercial en bienes, servicios y capitales; desregular más (sobre todo en los gobiernos locales); abrir la competencia en industrias y sectores que suministran bienes y servicios en red; combatir a los monopolios públicos o privados; y eliminar barreras y restricciones a la inversión extranjera, especialmente en sectores donde su participación está inhibida.

En materia laboral recomienda aumentar los incentivos para el empleo formal; alentar a los trabajadores informales a registrar sus actividades; simplificar el régimen tributario; promover los contratos temporales y de tiempo parcial; adoptar nuevas formas de capacitación laboral; fomentar los períodos de prueba y poner en marcha una reforma laboral integral y equilibrada para reducir el costo de la contratación y el despido de trabajadores; facilitar la contratación temporal; aumentar la libertad de los sindicatos; mejorar la representación de los trabajadores en los contratos colectivos de trabajo; y crear un plan de protección para los desempleados.

En energía destaca la necesidad de planeación en la CFE para fortalecer las energías renovables, establecer en PEMEX un gobierno corporativo y dar acceso a la inversión privada en las actividades de petróleo y gas. En medio ambiente propone establecer un sistema de subasta de permisos de emisión de gases de efecto invernadero (bonos de carbono, entre otros), revisar el marco regulatorio del agua, adoptar criterios ambientales en las políticas sectoriales y modernizar el transporte público.

En salud el énfasis de las recomendaciones está puesto en mejorar la calidad y eficiencia de los servicios, reducir sus costos, hacer cumplir las obligaciones fiscales y de seguridad social para incentivar la formalidad y fortalecer el seguro popular. En educación, las recomendaciones se centran en la capacitación de los docentes; la gestión escolar; la mejor información sobre el desempeño de los estudiantes; el financiamiento de proyectos de innovación; y la aplicación de criterios de costo-beneficio a la educación superior.

El conjunto de recomendaciones formuladas en el documento apuntan al objetivo claramente identificable de que sean los mercados de los bienes y servicios, del trabajo y del capital los que en condiciones de competencia establezcan las condiciones necesarias para atraer inversiones, especialmente la extranjera directa, elevar la productividad y aprovechar el potencial de crecimiento de la economía.

Se asume que con ello se logra la inclusión social y la disminución de la pobreza. Es decir, supedita los objetivos sociales a los económicos y propone restringir la participación del Estado para evitar opacidad de los mercados; ésta sólo se justifica en tanto se adopten acciones de impulso a la competencia.

El documento no ofrece argumentación que justifique la posición doctrinaria de los mercados como estrategia para el desarrollo incluyente y la reducción de la pobreza. Por el contrario, son múltiples las evidencias empíricas en sentido contrario, o al menos en el sentido de que ha habido recorridos alternos, no lineales, de algunos países que después de una larga, nutrida y racional intervención del Estado devinieron en el fortalecimiento de la economía de mercado.

Más aún, las evidencias empíricas muestran que la menor intervención del Estado como regulador de los mercados en varios países, notoriamente los Estados Unidos y el Reino Unido, coincide con una concentración del ingreso, de la riqueza y del bienestar, en niveles no vistos desde hace un siglo. Pero todas estas son consideraciones que se omiten en el análisis y las recomendaciones de la OCDE.

Evaluación del planteamiento

El Presidente Electo impartió la Conferencia Magistral “Los Desafíos de México y su Papel en un Contexto Mundial Cambiante”, en la sede de la OCDE, el 18 de octubre de 2012. Manifestó en esa ocasión la coincidencia de sus postulados con el diagnóstico y las recomendaciones de la organización. A partir de una visión de mayor apertura e impulso al libre comercio dio a conocer los objetivos de gobierno que, según expresó, considera fundamentales para atender los rezagos del país y elevar los niveles de desarrollo y bienestar. Los objetivos, puntualizó, son cinco y se refieren a temas de seguridad pública, pobreza, educación, crecimiento económico sostenido y presencia de México en el mundo.

En particular, respecto al segundo de ellos, el de la pobreza, señaló que el objetivo es reducir su alto nivel, resultante del bajo nivel de crecimiento de la economía, con la consecuente falta de oportunidades laborales que ello implica. Por eso propone adoptar una política social de Estado que evolucione de un modelo asistencialista a uno participativo, de mayor acceso a las actividades productivas, y la capacitación e inducción a trabajos de mejores ingresos.

En materia de educación, el tercero de los objetivos, el propósito es aprovechar los avances en la cobertura preescolar y básica, así como las inversiones realizadas en el sector, a fin de extender dicha cobertura a los niveles medio y superior, elevar la calidad y los incentivos a docentes y utilizar tecnologías modernas para facilitar la educación a distancia y la mejoría en su calidad.

En lo que hace al cuarto objetivo, el de mayor crecimiento sostenido de la economía, la finalidad expresada es generar un mejor entorno propicio para el desarrollo social, el combate a la inseguridad y la mayor cobertura y calidad educativa.

Postuló para ello diez acciones específicas:

I. Mantener la estabilidad macroeconómica (disciplina fiscal y respeto a la autonomía del Banco Central)

II. Impulsar la competencia (marco legal, organismos reguladores y evitar la actividad monopólica)

III. Impulsar un nuevo marco legal que incentive y facilite la participación privada en las actividades reservadas a PEMEX y el desarrollo de fuentes renovables y limpias para la generación de energía

IV. Vincular al mercado laboral la formación de capital humano de las instituciones de enseñanza e incrementar la inversión en ciencia y tecnología al 1% del Producto

V. Incentivar la ampliación del crédito de la banca comercial y fortalecer la banca nacional de desarrollo

VI. Incrementar la infraestructura de transporte con la participación privada

VII. Crear un sistema de seguridad social universal (salud, desempleo, riesgos de trabajo y retiro) a fin de generar empleos formales;

VIII. Diseñar una política de comercio exterior que aliente la exportación en el marco de los mecanismos y acuerdos de libre comercio

IX. Potenciar las vocaciones económicas naturales del país, especialmente el turismo, y diseñar una política industrial inductora de la innovación

X. Impulsar una reforma hacendaria integral.

Las medidas propuestas coinciden en lo esencial con el esquema de recomendaciones de la OCDE. Tal es el caso del papel y las expectativas que se cifran en la primacía de los mercados, en la respuesta de la iniciativa privada nacional y extranjera para fortalecer inversiones e invertir en nuevas áreas y en el impacto de las reformas hacendaria, laboral y energética como fuentes generadoras de empleo y reducción de pobreza.

Hay, desde luego, diferencias que conviene subrayar; por ejemplo, el señalamiento de un sistema de seguridad social universal y la mención a la política industrial, aunque sea tangencial, no forman parte del planteamiento de la OCDE. Por el contrario, la tajante propuesta de eliminar subsidios no se recoge, al menos explícitamente, en la Conferencia del Presidente Electo.

El desarrollo incluyente y la reducción de la pobreza constituyen un enorme desafío para el México actual, así lo confirma el enorme rezago que muestran las comparaciones internacionales presentadas por la organización. Lo anterior plantea la urgencia de una estrategia de desarrollo con horizonte de largo plazo, donde, a diferencia de lo que propone la OCDE, el Estado se comprometa a satisfacer objetivos económicos y sociales, sin subordinar los segundos a los primeros y sin supeditar la consecución de ambos a la eventual respuesta de los mercados.

La legislación y las instituciones del país, aunque perfectibles, ofrecen instrumentos y mecanismos para esa tarea formidable; uno de ellos es precisamente la elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo para el período 2012-2018, el cual deberá ser publicado antes del primero de junio del próximo año, como lo establece la Ley de Planeación vigente. En ese marco institucional, no obstante su anomalía cronológica merecedora de una revisión a fondo, es que las recomendaciones de la OCDE, al igual que las múltiples expresiones surgidas de la sociedad mexicana, o expresiones que surgirán de ella en los próximos meses, se constituyen en elementos fundamentales para legitimar las políticas económicas y sociales de la nueva Administración Pública.

La interrogante sobre cómo lograr el desarrollo incluyente se puede abordar desde visiones estratégicas distintas. Una de ellas, cercana a lo que plantea la OCDE, se funda en la convicción doctrinaria de que los mercados en competencia son la vía recomendable. Otra, fincada en nuestras leyes, instituciones e historia otorga al Estado el compromiso del desarrollo incluyente como una de sus razones constitutivas de ser. El asunto no es de litigio entre visiones distintas, sino de apego a los principios democráticos emanados de nuestras leyes y aspiraciones políticas.•