Parlamento abierto: evaluación, ética y reelección

por María del Carmen Nava (@MaricarmenNava)

“Todo lo que no se evalúa, se devalúa”, refirió Miguel Ángel Gonzalo, funcionario de las Cortes Generales de España, al hablar sobre la conveniencia de integrar la participación ciudadana a los debates y decisiones parlamentarias (I). Entre los objetivos de abrir los parlamentos está generar rendición de cuentas y empoderamiento ciudadano para conocer, participar y evaluar las decisiones y trabajo de los congresos. Este texto revisa la relación entre parlamento abierto, ética legislativa y reelección en México

---

Evalúan al Poder Legislativo

Han pasado tres lustros con mediciones básicas de la actividad legislativa a nivel federal, pero la construcción de parlamentos abiertos –así como la transparencia pública- requiere profesionalismo, especificidad, oportunidad, exhaustividad, accesibilidad, difusión y permanente evaluación del trabajo legislativo.

Diputados locales, diputados federales y senadores han dado resultados inadmisibles luego de trece años de ser sujetos obligados de transparencia, de ahí la urgencia de implementar -más allá de declaraciones, discursos y foros- la apertura de los parlamentos, con planes de acción concretos. Aún más, el contexto para implementar el parlamento abierto en México tiene dos elementos del sistema político nacional a considerar: la posibilidad de reelección legislativa y la inexistencia de regulación de principios de ética legislativa.

Una Declaración y diez principios

En septiembre de 2015 se cumplieron tres años de la Declaración sobre Transparencia Parlamentaria impulsada a nivel mundial, a partir de la cual se han empezado a tejer los hilos del parlamento abierto. La Declaración busca cuatro aspectos: 1) promover una cultura de la transparencia; 2) transparentar la información parlamentaria; 3) facilitar el acceso a la información; y 4) permitir el acceso electrónico y el análisis de la información.

En la Declaración las organizaciones de monitoreo parlamentario a nivel internacional se comprometen a promover 44 aspectos, entre los que destacan: promover la cultura de la transparencia a través de la supervisión; habilitar el monitoreo parlamentario eficaz; proporcionar información completa y oportuna; brindar información sobre los miembros del parlamento y de la propia administración; publicar informes realizados; dar acceso a la información histórica; suministrar información en formatos abiertos y estructurados; facilitar la comunicación bidireccional con los ciudadanos. En México, cuatro organizaciones firmaron la Declaración: Fundar Centro de Análisis e Investigación, Visión Legislativa, Borde Político e Impacto Legislativo.

Ahora bien, en México se agruparon diez principios de parlamento abierto con base en el contenido de la Declaración sobre Transparencia Parlamentaria, de acuerdo con el Diagnóstico de Parlamento Abierto en México 2015 construido por organizaciones de la sociedad civil:

1. Derecho a la información

2. Participación ciudadana y rendición de cuentas

3. Información parlamentaria

4. Información presupuestal y administrativa

5. Información sobre legisladores y servidores públicos

6. Información histórica

7. Datos abiertos y no propietarios

8. Accesibilidad y difusión

9. Conflictos de interés

10. Legislar a favor de gobierno abierto

Cabe agregar que el principio 3, de información parlamentaria, es el que parcialmente se ha evaluado con mayor frecuencia como parte del monitoreo desarrollado en México. Los nueve principios restantes están referidos por vez primera en el dicho Diagnóstico, y sólo como aproximación de variables básicas, es decir, únicamente como existencia -o ausencia- de las variables de parlamento abierto.

Códigos de ética

Dentro del principio 9, sobre conflictos de interés se observa si existen códigos de ética legislativa. Los resultados del Diagnóstico son contundentes: en dos de cada diez congresos existe código de ética para legisladores; ningún cuerpo legislativo publica declaraciones de intereses; y siete de cada diez congresos consideran disposiciones que obligan al legislador de excusarse de participar en procesos parlamentarios en los que tengan potencial conflicto de interés.

Merecen leerse estos resultados a la luz de lo que el grupo de trabajo de apertura legislativa de la Alianza por el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) trabaja en la construcción de Principios Éticos Comunes para Legisladores; contemplan disposiciones básicas que se derivan de la Declaración sobre la Transparencia Parlamentaria y del marco para códigos de conducta aplicado a miembros del parlamento que realizó la Commonwealth Parliamentary Association.

Reelección legislativa

En México hay 1,765 legisladores (628 federales y 1,137 locales), de los cuales 1,132 son presidentes de comisiones; el número de comisiones promedio por congreso local es de 30, de acuerdo con datos de Visión Legislativa. Los parlamentos abiertos implican transparencia, información inteligente, participación, ética y rendición de cuentas en todas las áreas que los componen. En este sentido, el sistema de comisiones es por excelencia la estructura especializada que analiza temáticamente los asuntos turnados a las asambleas, revisan las políticas públicas y el desempeño gubernamental. El parlamento abierto debe llegar al trabajo en comisiones, aún más en un contexto de reelección legislativa, en la que los electores potenciales deben contar con información para valorar si el trabajo de su representante amerita volverlo o no a elegir.

Dentro de las obligaciones legales de los diputados federales en comisiones ordinarias se encuentra elaborar y publicar informes sobre la cuenta pública y fiscalización del uso de recursos públicos; el cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo; el informe de gobierno del Ejecutivo Federal; recomendaciones del presupuesto de egresos de la federación; o de actividades de cada semestre.

Por año legislativo el sistema de comisiones de la cámara baja en México debería arrojar, por lo menos, 336 informes públicos que habrían de ser publicados, revisados, difundidos y accesibles a cualquier interesado. No obstante: no se ha levantado una medición periódica de la existencia y suficiencia de estos informes que por ley deben rendir las comisiones.

También es necesario exponer la parte oscura. El 38% de los mexicanos, según la encuesta Latinobarómetro 2013, considera que puede haber democracia sin congreso y únicamente tres de cada diez mexicanos están interesados en la política. Con esta realidad, ¿cuál será la combinación más práctica y eficaz para enriquecer la democracia, la representación legislativa y aspirar la apertura de los congresos? ¿Será misión imposible?

Ahora bien, de las 17 entidades federativas que renovaron su congreso local en 2015, en 15 inició la disposición constitucional para que los diputados locales puedan ser reelectos para el periodo consecutivo inmediato. A nivel federal entrará en vigor a partir de 2018 y los legisladores podrán reelegirse hasta por doce años.

Para el caso de los diputados locales de las entidades con comicios en 2015, el plazo de reelección va de los seis a los doce años. Los quince estados que eligieron a 532 legisladores con posibilidad a reelegirse son: Baja California Sur; Campeche; Colima; Chiapas; Guanajuato; Guerrero; Jalisco; México; Michoacán; Morelos; Nuevo León; Querétaro; San Luis Potosí; Tabasco; y Yucatán.

Lo deseable sería que estos congresos fueran los primeros y más activos en construir y llevar a cabo planes de acción para implementar el parlamento abierto, para estar en posibilidad de construir cuerpos legislativos que respondan a los ciudadanos.

Los legisladores de Colima podrán ser reelectos hasta por seis años, los de Morelos hasta nueve, y el resto de las entidades federativas hasta por doce años. Las dos instituciones legislativas en las que entrará en vigencia la reelección hasta 2018 son el Distrito Federal y Sonora.

Hagamos un alto en la realidad: la reelección no es una caja mágica que selecciona por sí misma a los mejores legisladores. Los ciudadanos son agentes elementales y requieren contar con información sobre el desempeño de los diputados en el ejercicio completo de sus facultades: legislación; fiscalización; representación; gestión; investigación jurisdiccional; presupuestal; equilibrio de poderes; y revisión de políticas públicas. Justo el paraguas que cobija estas funciones legislativas es el parlamento abierto. Así, con información, el elector podrá tomar una decisión sobre la conveniencia de reelegir o no al legislador en funciones.

Sólo como ejemplo histórico de la experiencia en México: la tasa de reelección en la Cámara de Diputados durante el Porfiriato fue del 47%, en el Senado fue del 43%; periodo en que estaba permitida la reelección consecutiva de acuerdo con investigación realizada por los fundadores de Visión Legislativa, Jorge Yáñez López y la que esto escribe. Seguramente las tasas futuras que se observen de reelección, serán por debajo de estas cifras.

Hacia la construcción

Bajo el panorama de evaluar el quehacer legislativo más la necesidad de establecer códigos de ética para legisladores y así contar con mayores elementos para sopesar su reelección, es que los principios de parlamento abierto deben ser parte de la agenda inmediata de los cuerpos legislativos.

Para ello, se requiere que el ciclo de construcción de parlamento abierto integre cuatro elementos que, en un escenario ideal, pudieran llevarse a cabo en alianza con las instituciones legislativas, organismos garantes de transparencia y sociedad civil:

1) Adoptar públicamente el discurso de construir un Poder Legislativo transparente y abierto

2) Capacitar en parlamento abierto y sus aplicaciones

3) Preparar planes de acción concretos con fechas límite

4) Evaluar periódicamente resultados públicos comprobables

De tal forma que el camino hacia un parlamento abierto se compone del círculo Discurso-Capacitación-Acción-Resultado.

El estilo, intención y acciones de cada congreso local y las cámaras del Congreso de la Unión de transparentar el ejercicio de su representación abonará al grado de satisfacción ciudadana con el trabajo legislativo, y con ello, a la aprobación que tengan de la democracia.

La agenda de parlamento abierto debe permear en los 34 cuerpos legislativos del país a la par que en la cultura política. Para fortalecer la democracia y sus instituciones se requiere caminar en dos vías: políticos que rindan cuentas y ciudadanía de tiempo completo que evalúe, participe, exija y elija.

Nota:

I. Gonzalo, Miguel Ángel, “Participación en el Parlamento” en http://sesiondecontrol.com/actualidad/participacion-y-parlamento/ [29 julio 2013].

María del Carmen Nava Fundadora y Directora General de Visión Legislativa. @MaricarmenNava