Pobreza y política social

por Rosario Robles

A lo largo de las últimas décadas han estado presentes en el mundo distintos modelos o concepciones de lo que debe ser una política social, de cuáles deben ser sus objetivos prioritarios, sus agentes, sus resultados. Estos modelos han respondido, a grandes rasgos, a momentos históricos que les han dado forma y sentido (I).

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Por supuesto, cada uno de estos modelos ha cobrado forma en relación con otros modelos o épocas previas, y se han instaurado en países diversos con impactos distintos. A mi juicio, México se encuentra hoy en un momento en que sus instrumentos programáticos, presupuestarios y de evaluación son producto de la convergencia de varios de estos modelos.

La actual administración se ha impuesto una perspectiva que, por un lado, parte del reconocimiento de los derechos sociales como eje y finalidad de la acción del Estado en materia social; asumimos que el Estado en su conjunto tiene obligaciones indeclinables hacia las personas, en particular hacia los más desfavorecidos.

En esa lógica, el gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto ha planteado, por ejemplo, la necesidad de brindar seguridad social a toda la población, medida que sin lugar a dudas significará un beneficio significativo para los millones de mexicanos que no disponen de protección social de tipo contributivo.

Al mismo tiempo, estamos conscientes de la necesidad de promover el desarrollo de capacidades en los individuos para que éstos puedan desenvolverse en sus distintas interacciones sociales y estén en posibilidades de obtener lo que requieren para gozar de una vida autónoma. Desde esta premisa se otorgan becas a millones¿ de jóvenes y se han implantado acciones de corresponsabilidad en materia educativa y de salud, particularmente a través del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

Y asumimos, también, en la lógica de un tercer modelo, que debemos invertir de manera focalizada en hacer posible un piso mínimo de desarrollo para los sectores con mayores rezagos sociales. Brindamos, por ejemplo, subsidios focalizados al consumo, como la estrategia del Programa Alimentario Sin Hambre que el Gobierno federal acaba de poner en marcha, o como la venta de leche LICONSA o de productos DICONSA.

El diagnóstico

Nos encontramos en la encrucijada de distintas visiones de lo social, del Estado, de la justicia, de la igualdad, pero también disponemos de un diagnóstico que dista de ser halagüeño. Veamos:

* La pobreza en México afecta a un bloque enorme de personas que nacen y mueren pobres. Según cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), en 2012 el 45.5% de la población vivía en pobreza y el 9.8% lo hacía en pobreza extrema.

De acuerdo con las estimaciones del Consejo relativas al porcentaje de personas en pobreza por la dimensión de ingreso, en 1992 el 21.4% del país sufría pobreza alimentaria; en 2012 era el 19.7%. Para los mismos años, la pobreza patrimonial afectaba al 53.1% y al 52.3% de la población, respectivamente.

Con dos profundas crisis en ese lapso (1995 y 2008-2009), es posible decir que las políticas sociales y sus programas han servido para contener el avance de la pobreza, pero no para remediarla.

En un estudio de 2012 sobre movilidad social, el Centro de Estudios Espinosa Yglesias ofrecía las siguientes cifras de movilidad social intergeneracional:

• 35% de las personas cuyos padres nacieron en el quintil inferior de la riqueza permanecen en ese quintil

• 25% de quienes nacían en el quintil inferior lograban ascender al segundo quintil en el nivel de ingresos

• 18% alcanzaban a colocarse en el tercer quintil

• Al mismo tiempo, 28% de quienes nacían en el segundo quintil habían perdido riqueza hasta situarse en el primer quintil del ingreso

• 27% lograba permanecer en el segundo quintil (II).

* La atención de la pobreza ha tenido resultados diferenciados por tipo de carencia. Las cifras de CONEVAL disponibles muestran lo siguiente:

• El porcentaje de la población con rezago educativo ha pasado del 26.6% en 1990 al 19.2% en 2012

• El porcentaje de población con acceso a la seguridad social ha transitado del 65% en 2008, al 61.2% en 2012

• El rezago en servicios básicos en la vivienda ha pasado del 22.9% en 2010 al 21.2% en 2012

• El rezago en el acceso a servicios de salud ha pasado del 58.6% en 2000 al 21.5% en 2012

• El rezago en la calidad y espacios de vivienda pasó del 41.5% en 1990 al 13.6% en 2012

• Finalmente, el rezago por acceso a la alimentación ha pasado del 21.7% en 2008 al 23.3% en 2012

* México tiene un desarrollo excluyente. En el país persiste una elevada desigualdad en la distribución del ingreso. De acuerdo con la Encuesta de Ingresos y Gasto de los Hogares de 2012, el ingreso promedio del grupo de personas más rico es 23 veces mayor al de las personas más pobres. El dato más reciente del Índice de Gini muestra que en 12 años la desigualdad medida por este indicador descendió, cuando pasó de 0.542 en 2000 a 0.481 en 2010, si bien su magnitud sigue siendo elevada (III).

* Tenemos una sociedad persistentemente desigual, con crecimiento económico escaso combinado con una caída sostenida del ingreso por más de tres décadas. Mientras que en 1994 el Salario Mínimo General real equivalía a 70.82 pesos diarios, para 2012 había caído a 56.645 (IV). Dicho llanamente: las reformas estructurales iniciadas en la década de los ochenta erosionaron el ingreso de millones de personas. Su funcionamiento se basó justamente en la idea de que un nuevo modelo económico requería de medidas agresivas de contención y reducción salarial que permitieran reducir la inflación. Hoy nos enfrentamos a la evidencia de que no hay política social efectiva en nuestro contexto nacional que pueda prescindir de mecanismos para incrementar el ingreso de amplias capas de la población.

* Gastamos mucho y mal. Mientras que en 1992 el gasto social representaba el 6.37% del Producto Interno Bruto, para 2012 el gasto social significaba el 11.43% (V); sin embargo, como muestran las cifras, si bien se han presentado avances en algunas de las carencias sociales muchas otras se han mantenido prácticamente sin cambio durante las dos últimas décadas.

A pesar de este panorama, soy optimista en cuanto al futuro por varias razones:

• En un país federado, con una larga tradición de conflicto entre el centro y los estados, hemos logrado coincidir en algo esencial: que el combate a la pobreza requiere de la concertación de todos los órdenes de gobierno y de todas las fuerzas políticas. Por primera vez en la historia del país no hay una visión que intente imponerse a rajatabla ni cotos locales cerrados a las ideas y a la necesidad de experimentar, de contrastar, de evaluar y de ofrecer resultados. Más aún: se han comenzado a dar los primero pasos para contar con un verdadero Sistema Nacional de Programas Sociales, con un Padrón Único de Beneficiarios que evite duplicidades, que permita focalizar y concertar esfuerzos.

• Después de 30 años, México vuelve a plantearse la necesidad de vincular lo económico con lo social. En el marco de la publicación de los resultados de la medición multidimensional de la pobreza realizada por el CONEVAL, el gobierno federal fue enfático en reconocer que México necesita crecer si quiere reducir las carencias sociales de manera significativa. El reconocimiento va, desde mi parecer, mucho más allá de lo meramente simbólico. Constituye en sí mismo la simiente de una pregunta capital para el futuro del país: ¿qué tipo de Estado queremos en relación con lo social?

• Contamos con instrumentos –la medición multidimensional de la pobreza de CONEVAL, tanto a nivel estatal como municipal– que nos permiten medir y evaluar parejo. Sólo un ciego podría negar la evidencia de que la pobreza en México es… la suma de sus pobrezas estatales o la suma de sus pobrezas municipales. La medición del CONEVAL, además, permitirá que poco a poco, la federación los estados y los municipios mejoren su gasto social y lo alineen con otras políticas públicas a fin de tener impacto en esos indicadores.

• Me parece que en este punto, la Cruzada Nacional Contra el Hambre permitirá deshacernos de la miríada de indicadores de desempeño, producto de una inveterada tradición burocrática, y pasar a los indicadores de impacto. La situación social no tolera una nueva era de burocracias autorreferenciadas y autocomplacientes, evaluadas a partir de instrumentos que corren por vías alternas a la de la suerte de millones de personas.

• La política de desarrollo social que ha comenzado a implementar el gobierno federal ha tenido la madurez de reconocer los efectos positivos de políticas y programas ya existentes. Y también la voluntad de innovar para dar mejores resultados. Hemos dado la espalda a aquello que en el terreno de la justicia Amartya Sen y otros pensadores denominan institucionalismo trascendental, para entrar en el terreno de lo que efectivamente genere impactos positivos. Tenemos la obligación de ver los instrumentos de política pública de que disponemos a la luz de la evidencia.

Las acciones

Los ejes articuladores de la política social que hoy construimos son los siguientes:

• Concertación y alineación de programas y presupuestos con los tres órdenes de gobierno para atajar la pobreza extrema y carencia alimentaria de siete millones de mexicanos. Al ser un problema de Estado –y no meramente de gobiernos–, la política social debe hacer coincidir a los tres órdenes de gobierno. Esa es la única manera de elevar el impacto de recursos escasos, tanto económicos como humanos.

• Rediseño de los principales instrumentos programáticos. Oportunidades está en proceso de rediseño para fortalecerlo: se ha fortalecido su esquema de becas; se ha mejorado su portabilidad con otros esquemas de salud; se estudia hoy cómo dotarlo de salidas productivas –un componente completamente nuevo–. Lo que pretendemos es que las oportunidades que se construyen con un piso mínimo de bienestar (generado básicamente con transferencias monetarias) se materialicen de manera efectiva en mejores niveles de vida. Una oportunidad que no cristaliza es una vida perdida.

• Por su parte, el Programa de Apoyo Alimentario se ha modificado para fortalecer el ingreso de las familias beneficiarias vía transferencia y subsidios vía precios en tiendas DICONSA. La idea es mantener la libertad de elección de las beneficiarias pero construir incentivos para que las transferencias se traduzcan en el consumo de alimentos nutritivos.

• Creación de nuevos programas. A nivel federal se han creado el Seguro de Vida para Jefas de Familia, el Programa Adultos Mayores y está en proceso de instrumentación el Sistema Nacional de Seguridad Social Universal.

• Participación social efectiva. La estructura orgánica de la SEDESOL se ha modificado para contar con una Subsecretaría dedicada a reactivar la participación social. Uno de los efectos indeseados de las transferencias monetarias es que operan en la lógica del individuo, dejando fuera de la óptica la comunidad, los lazos humanos solidarios, la compartición de esfuerzos para alcanzar un objetivo común. Somos y seremos seres gregarios, sociales, mutuamente dependientes. Nos parece insuficiente la visión, tan acariciada por las teorías del rational choice, de seres humanos que sólo son capaces de ver por su interés, autopoiéticos, desconectados. Por eso nuestra apuesta es revitalizar el tejido social, volver a prestar oídos a las comunidades, a los pueblos, a las necesidades que no están situadas exactamente en la órbita de programas específicos.

La política social necesita armonizar estos cuatro ejes para funcionar. Sin embargo, es necesario decir que hace falta ir mucho más allá para generar un auténtico Estado social donde el bienestar sea la regla y no la excepción (hay que recordar que en México sólo el 19.8% de la población, es decir, 23.2 millones del total de 117.3 millones de mexicanos, no es pobre ni vulnerable a presentar alguna de las carencias sociales).

Con base en los derechos sociales reconocidos en la Constitución, México necesita realinear su política económica, laboral y hacendaria con objetivos sociales. Y por ello mismo, la política social no debe enfocarse sólo a la contención de la pobreza y de los efectos de un Estado frágil frente a un mercado fuerte: salarios dignos, programas sociales bien estructurados, oferta suficiente de empleo, reformas fiscales redistributivas y recuperación del poder adquisitivo son pilares fundamentales para edificar un Estado que haga efectivos esos derechos.

Hoy más que nunca el México incluyente debe ir de la mano del México próspero.•

Notas y referencias:

I. Ver “Conceptos de desarrollo social”, de Manuel Canto Chac en Desarrollo Social. Modelos, tendencias y marco normativo. H. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados LVII Legislatura, 2000.

II. Las cifras se refieren a la movilidad intergeneracional de riqueza. Informe Movilidad Social en México 2013. Imagina tu futuro, CEEY, p. 40

III. Según datos de la CEPAL, reportado en el Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno 2012-2013, p. 224.

IV. Cifras a diciembre de cada año, según lo reporta el Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno 2012-2013, p. 451.

V. Estimaciones propias con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública y el Primer Informe de Gobierno 2012-2013.