por Sergio López Ayllón
La reforma de la justicia puede marcar el inicio de una política de Estado de largo aliento, que debe hacer de México un país en el que cualquier ciudadano, sin importar su condición, tenga acceso parejo a una justicia pronta y expedita, tal y como lo marca nuestra Constitución
En noviembre de 2015 el Presidente de la República encomendó al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) que encabezara una consulta para identificar los problemas de la justicia cotidiana. Esta solicitud desencadenó un esfuerzo inédito, tanto por la pregunta, como por el método y el resultado, que se encuentra ahora en la cancha del Congreso.
La pregunta fue: ¿cuál es la experiencia de justicia para los mexicanos en su dimensión más inmediata y cotidiana? No se trataba de entender los problemas desde la abstracción de los indicadores, nidesde las evaluaciones hechas desde el sistema de justicia a nivel nacional. El ejercicio buscó entender la justicia de todos los días, aquélla que no tiene que ver con el ministerio público y los jueces penales, sino la que se encarga resolver los conflictos que tienen las personas en su interacción cotidiana. Los conflictos que se generan en la familia, en el trabajo, con los vecinos, en las es- cuelas o entre las empresas.
Los datos confirman que la preocupación presidencial sobre la que denominó como la “justicia olvidada” era más que acertada. Según el Censo Nacional de Impartición de Justicia, 2014 del INEGI, 87% de los 2,142,872 procedimientos iniciados en 2013 corresponden a asuntos de carácter civil, familiar y mercantil, mientras que la materia penal sólo alcanza el 13% restante. Si además sumáramos los procedimientos laborales y administrativos, que- da claro que la mayor parte de los conflictos que atienden los tribunales corresponden a ese universo que hemos llamado justicia cotidiana. Por muchos años la atención estuvo concentrada –no sin razón– en la reforma al sistema de justicia penal y el tránsito hacia un sistema acusatorio. Pero este énfasis hizo que la otra justicia, aquella que tiene que ver con los conflictos cotidianos, quedara rezagada como si no importara.
El ejercicio concluyó con una idea simple pero profundamente inquietante: la mayor parte de la población no conoce sus derechos y carece de las condiciones y medios para resolver los conflictos que se originan en la convivencia diaria y, cuando logra acceder a los mecanismos institucionales, suele enfrentar procesos largos, costosos y poco flexibles. En este contexto, las posibilidades de que el Estado logre dar vigencia plena a los derechos, mejore las condiciones de vida de la población, propicie un entorno favorable al crecimiento económico y construya un auténtico Estado de derecho simplemente se desvanecen.
El método de aproximación para responder a la pregunta también fue singular. Fue una ruta simple pero novedosa: se trataba de ponerle rostro a la demanda de justicia insatisfecha y que, a partir de esos problemas concretos, los expertos deliberaran sobre soluciones específicas. Fue también un ejercicio basado en la diversidad de testimonios, de perspectivas y regiones. Fue, en fin, un esfuerzo basado en una convicción esencial: las grandes transformaciones –en realidad– comienzan con pequeños cambios capaces de incidir en la vida de las personas.
La consulta sirvió para aportar elementos que buscaban contribuir a recomponer el panorama de la justicia en México. Se hicieron más de 200 recomendaciones que no deben verse como ideas asiladas o definitivas, sino que constituían las bases para el diseño de una política pública nacional en esta materia.
Entre otras propuestas cabe destacar la necesidad de reducir la marginación jurídica, fortalecer las capacidades institucionales de los sistemas estatales de justicia, ampliar el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias, generar instrumentos de justicia comunitaria e itinerante, reducir los formalismos en los juicios, imple- mentar una profunda política de mejora regulatoria en todo el país y revisar a fondo el funcionamiento de las juntas de conciliación y arbitraje.
La atención de cada uno de estos temas es compleja y requiere diálogo y acuerdos políticos, pues la competencia para resolverlos está fragmentada en muchas instituciones, tanto estatales como federales. Por ello se propuso que el Presidente de la República convocara a una instancia nacional de diálogo y concertación para que diseñara una política pública nacional de acceso a la justicia.
El informe de justicia cotidiana fue formalmente presentado al Presidente en abril de 2016 y sirvió de base para que el propio ejecutivo federal convocara, acompañado en esta ocasión por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el propio CIDE, a los “Diálogos por la Justicia”. A esta convocatoria respondieron 26 instituciones de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, organismos autónomos, la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia, la academia, las principales barras de abogados y diversas organizaciones de la sociedad civil.
Más de 200 expertos se reunieron, puntual y rigurosamente, durante 14 semanas, en nueve mesas de trabajo, que acumularon un total de 123 sesiones. Fue un ejercicio de diálogo incluyente y constructivo que sirvió para escuchar visiones y propuestas, construir consensos y respetar los disensos. El resultado de este ejercicio quedó plasmado en un documento que contiene los diagnósticos y las propuestas específicas.
En efecto, se propone reformar la Constitución para fortalecer la imparcialidad a los tribunales estatales y crear en todos ellos una auténtica carrera judicial y un órgano de administración independiente; se propone también establecer un nuevo principio constitucional para que en la resolución de los juicios se privilegie el fondo y no la forma. Otras reformas buscan crear un nuevo código nacional de procedimientos civiles y familiares que permitiría desformalizar y mejorar este tipo de procedimientos; dar un nuevo impulso a la oralidad en materia mercantil y al uso de mecanismos alternativos de so- lución de controversias; crear un nuevo sistema de justicia cívica para resolver conflictos vecinales, así como tribunales itinerantes; establecer una política de mejora regulatoria en todo el país para reducir trámites y mejorar la calidad de las leyes; y, finalmente, homologar y mejorar los registros civiles, de la propiedad y el catastro.
Por si esto no fuera suficiente, también se propuso mediante reformas constitucionales transformar radicalmente la justicia laboral (demanda que está en la mesa desde hace décadas). Así, desaparecen las juntas de conciliación y arbitraje, espacio de corrupción y discrecionalidad, para dar paso a un sistema de conciliación laboral. En caso de persistir los conflictos se resolverán en los tribunales ordinarios, estatales o federales. Este cambio sería suficiente para considerar que se trata de una reforma mayor.
Se trata de una reforma que, de prosperar, puede tener un impacto igual o mayor al de las reformas estructurales. Su paso por el Congreso no será pacífico y generará controversia, pero no podrá olvidarse que las iniciativas están respaldadas por diagnósticos, análisis expertos y un amplio consenso.
Desde la perspectiva del Estado de derecho, un adecuado acceso a la justicia y mecanismos eficientes de solución de controversias generan incentivos para que los derechos se reivindiquen y los acuerdos se cumplan y produce consecuencias para quienes transgreden derechos de otros, con lo que se reducen la impunidad y la corrupción, al tiempo que se mejora la capacidad del Estado para dar respuesta a los problemas sociales.
Por ello transformar a la justicia es recimentar el Estado y construir una agenda de confianza. Es darle vigencia a los derechos y uno de los mejores re- medios para combatir la impunidad. Es una forma de generar seguridad jurídica y con ello reducir costos de transacción y crear un entorno favorable a la inversión y el crecimiento económico.
La discusión sobre la necesidad de fortalecer el Estado de derecho debe ser más concreta, más específica y terrenal; no se agota en la aplicación de la ley, y pasa por lograr que las personas confíen en la manera en que trabajan sus instituciones porque ello tiene efectos justos, equilibrados, pacificadores y convincentes. Cumplir las normas y dirimir institucionalmente los conflictos conviene a todos, especialmente a los más débiles.
| Sergio López Ayllón Director General del Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. |
