pro Sara Murúa
Uno de los grandes pendientes en materia social es abatir la opacidad y reducir el riesgo del desvío de los recursos públicos. El tema nodal es la calidad del gasto y para el análisis la triada básica es el presupuesto, los donativos y los fideicomisos
Presupuesto
Las personas en situación de vulnerabilidad (I) representan el 37.9% de los 112.3 millones que en 2010 habitaban el país, mismos que en el año 2000 ascendían a 31.4 millones de personas, es decir, 32.3% de los 97.5 millones de habitantes de ese año. La atención a los grupos más vulnerables de la sociedad se realiza a través de la asistencia social, con acciones dirigidas a brindar protección a quienes no están cubiertos por sistemas de seguridad social ni cuentan con los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas (alimentación, salud, educación y vivienda).
En el umbral del siglo XXI se crea la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables en la Cámara de Diputados (2000); la Comisión Ciudadana de Estudios Contra la Discriminación (II) (2001); y el Congreso de la Unión aprueba la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2003), que dio origen al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) como el Órgano de Estado responsable de prevenir y eliminar esta conducta. Hasta 2009 es cuando la Cámara de Diputados etiqueta en los anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) los recursos a los programas para la atención a los grupos vulnerables, los cuales se distribuyeron en varias secretarías (III). En 2009 se destinaron 17,731.7 millones de pesos en 23 programas; en 2010 se otorgaron 18,457 millones de pesos para 24 programas y para 2011 se aprobaron 19,235.2 millones de pesos en 28 programas para atender a este sector de la población.
Para 2011, los recursos aprobados para atender a los grupos vulnerables en el anexo del PEF representan el 1.1% con respecto a los recursos destinados a la función de Desarrollo Social. Durante los tres primeros meses del año en curso los recursos ejercidos para atender a grupos vulnerables ascendieron a 5,214.3 millones de pesos, monto que representa un avance de 27.1% con respecto a los recursos aprobados en el Anexo por 19,235.2 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2011.
Si bien México ha avanzado en la identificación y atención de los grupos vulnerables, las acciones emprendidas no han sido suficientes para crear condiciones necesarias para superar los obstáculos que impiden a estos sectores de la población alcanzar un desarrollo con independencia y plenitud. A pesar de que la SHCP incorporó en el Informe Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al primer trimestre de 2011 las erogaciones correspondientes al Anexo para la atención a grupos vulnerables, la información es limitada, dispersa y confusa, lo que impide llevar a cabo un análisis preciso y detallado sobre los recursos destinados a estos programas. Asimismo, esta falta de información no permite llevar a cabo un seguimiento oportuno para verificar la correcta aplicación de los recursos públicos en la atención a estos grupos en situación de vulnerabilidad y así conocer el impacto social que este gasto tiene sobre este segmento de la población (IV).
Donativos (V)
En 2008 la ASF identificó 13 grandes Áreas de Opacidad y Riesgo, entre las cuales se encuentran los Donativos y Fideicomisos. Para atender esta problemática se requiere de acciones concretas para ajustar políticas públicas (seguimiento y sanciones por parte de la Secretaría de la Función Pública), avanzar en reformas legislativas (Ley de Sociedades Mercantiles y Secreto Fiscal) revisar normas y procedimientos (Reglas de Operación).
En lo referente a los recursos aplicados a Donativos, se carece de criterios para acotar la discrecionalidad en su otorgamiento, evaluar el impacto social de los beneficios, verificar su aplicación y cuantificar su contribución a los objetivos institucionales. La norma presupuestaria para los donativos es laxa en los procesos de otorgamiento, control y seguimiento, lo que resta transparencia a la asignación y manejo de los recursos públicos. El entramado institucional presenta vacíos jurídicos en los ordenamientos actuales; discrecionalidad en las partidas y capítulos a través de los cuales se otorgan los donativos (por programas con reglas de operación, adjudicación directa y licitaciones); dispersión, ausencia de homologación en reglas de operación para donativos y fideicomisos; la falta de obligatoriedad en la Cuenta Pública para rendir cuentas en estos rubros; y la no aplicación de sanciones penales por manejo de recursos en materia social. Se requiere reorientar el gasto para garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público y de esta forma asegurar que los recursos destinados a garantizar el bienestar de la población se distribuyan de forma eficiente y equitativa.
Fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos
Estos instrumentos financieros aún contienen un alto grado de opacidad en la Administración Pública Federal, ya que en la Cuenta Pública sólo se reportan aquellos que son considerados como entidades paraestatales. De igual forma, la legislación y normativa correspondiente es ambigua cuando se trata de aquellas figuras jurídicas constituidas por los Poderes Legislativo y Judicial y por los organismos públicos constitucionalmente autónomos, en virtud del secreto fiduciario y de la autonomía que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A pesar de que se ha avanzado en la reducción, registro y control del número de fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos, aún persiste en ellos un alto grado de opacidad, y se continúan manejando montos importantes de disponibilidades de recursos públicos, mismas que en 2007 ascendían a 327,074 millones de pesos. De igual forma, se ha observado que no se cuenta con un adecuado seguimiento global de los recursos federales aportados a estos instrumentos, ni de su reintegro al erario, cuando estas figuras son extinguidas o canceladas, así como su falta de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización superior, toda vez que su ejercicio no se reporta correctamente en la Cuenta Pública.
Donativos de recursos públicos. En los presupuestos de diversas dependencias y entidades de la dministración pública existen partidas de gasto público destinadas a transferir recursos, con carácter de donativos, a distintas figuras jurídicas, como son las instituciones de asistencia privada; fondos y fideicomisos; organizaciones no gubernamentales; asociaciones civiles; sindicatos; instituciones académicas; y entidades federativas y municipios, entre otras. Al no estar regulados los procesos de aprobación, otorgamiento, aplicación y comprobación de los donativos, y al carecerse de transparencia en la utilización de los mismos, la Auditoría Superior de la Federación inició, a partir de la Cuenta Pública 2003, diversas auditorías a estos renglones de gasto.
En ese año, se auditó a la Lotería Nacional, y en particular, al Fideicomiso “Transforma México”, obteniéndose los resultados siguientes: El fideicomiso presentó graves debilidades de control interno en el proceso de otorgamiento de donativos, así como en la vigilancia de su aplicación para los fines aprobados. Se determinaron diversas observaciones, entre las cuales destacan algunas comprobaciones de gasto que no se relacionaban con el objetivo del donativo otorgado; comprobaciones fuera del plazo establecido; comprobaciones duplicadas; donativos no comprobados a la fecha de revisión; y donativos que no cumplieron con la normativa aplicable. A raíz de esa revisión, la Auditoría Superior de la Federación planteó la conveniencia de la desaparición del fideicomiso, dada la serie de irregularidades que mostró su operación. Con base en ello, fue instruida la liquidación del fideicomiso, la cual se encuentra en proceso de conclusión.
En ese mismo año, se revisó la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, con motivo de los recursos otorgados al Comité Nacional Pro-Vida, A.C., y se determinó que no se realizó una adecuada supervisión para constatar, oportunamente, su correcta aplicación, y que Pro-Vida no se ajustó a los rubros y montos establecidos en el Convenio de Colaboración celebrado entre ambas partes. Además, en la documentación que sustentaba la comprobación de las erogaciones realizadas, se detectó que se utilizaron recursos públicos federales para fines distintos de los previstos por un monto de 30 millones de pesos, lo que derivó en una denuncia de hechos presentada por la Auditoría Superior de la Federación el 13 de mayo de 2005, la cual no ha sido resuelta a esta fecha.
En la revisión de la Cuenta Pública de 2005 se evaluó la normativa para el registro y control de donativos, de cuyos resultados destacan los siguientes: Se carece de criterios para acotar la discrecionalidad en su otorgamiento; evaluar el impacto social de los beneficios que reportan; verificar su aplicación a los fines establecidos; y cuantificar su contribución al logro de objetivos institucionales. En cuanto al control, no se obliga a los beneficiarios a manejar, en una cuenta bancaria específica, los donativos que reciben. El registro resulta deficiente, ya que no proporciona información veraz sobre el impacto social, el número de beneficiarios y los montos de los donativos otorgados. En otros casos, se otorgaron donativos por montos mayores que los autorizados.
En la Cuenta Pública de 2007 se fiscalizó la totalidad de los donativos otorgados a los sindicatos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal por un monto de 30,879.6 millones de pesos, determinándose los resultados siguientes: No se formalizaron las donaciones a los sindicatos mediante un instrumento jurídico, no se presentó el proyecto que justificara su utilidad social, y tampoco se establecieron compromisos programáticos con objetivos, metas y fechas de cumplimiento. Los sindicatos destinaron los recursos a diversas actividades de carácter festivo y que no necesariamente repercutieron en mejorar las condiciones laborales, físicas o educativas de sus agremiados. Las áreas administrativas no dieron seguimiento ni ejercieron control sobre el destino de los recursos donados, por lo que no hubo transparencia y se pudo hacer un uso indebido de ellos.
Recursos federales transferidos a Estados y Municipios
La transferencia de recursos federales que se realiza mediante los Fondos de los Ramos Generales 23 y 33 significó, en 2007, el 22.1% del gasto programable del sector público presupuestario. Esta relación, en 2008, fue del 19.3%. El impulso de la descentralización de facultades y recursos a las entidades federativas, ha presentado serios obstáculos que se centran en tres factores principales: una responsabilidad política limitada, una cultura administrativa insuficiente y un marco jurídico ambiguo. La alta subordinación fiscal de estados, municipios y del Gobierno del Distrito Federal con respecto a la Federación y, consecuentemente, su menor dependencia frente a los ciudadanos, ha estimulado un bajo nivel de responsabilidad política para ser transparentes y rendir cuentas a la población. Un buen número de instancias municipales y delegacionales en el país no cuenta con normatividad administrativa suficiente ni con reglamentos de planeación, careciendo también de sistemas adecuados de registro contable y preservación del patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos. En cuanto a los distintos Fondos que conforman el Ramo General 33, se han detectado debilidades en las Reglas de Operación de los mismos, así como en su distribución y aplicación correspondientes, destacando las siguientes: Existen tendencias importantes de concentración de recursos en las cabeceras municipales. Debido a la falta de disposiciones sobre la anualidad del gasto, existe un desfasamiento en el ejercicio de los recursos. La difusión de los programas y la aplicación de los recursos así como de las acciones y resultados alcanzados en la operación de estos Fondos, observa muy poco avance, afectando la transparencia y la rendición de cuentas de su manejo.
Los Fondos no han sido objeto, desde su creación en 1997, de una evaluación crítica para actualizar y reorientar las estrategias que los conforman. La fórmula de distribución de estos recursos no reconoce los esfuerzos realizados por algunas instancias de gobierno, lo cual no estimula la eficiencia en su aplicación. Las autoridades locales no cuentan con mecanismos de planeación adecuados para garantizar la orientación de los recursos hacia los grupos más pobres y a las necesidades más apremiantes. La población de las comunidades no es tomada en cuenta para determinar las obras que se requieren; las localidades más pobres y más lejanas son las más afectadas.
Las transferencias federales, participaciones y aportaciones federales, han pasado de representar el 69% en 2001 al 66% en el 2004, de los ingresos brutos totales de los Municipios del país. Esta dependencia financiera podría seguir disminuyendo, de forma cada vez más importante, si los Municipios aprovecharan sus potestades tributarias, a través de cambios en el orden legal, modernización de sus sistemas administrativos y una mayor profesionalización de los servidores públicos. Es importante subrayar que los Municipios, que son la base del sistema federal, adopten medidas de racionalidad del gasto público como la de disminuir su gasto administrativo, que en 2004 fue de 50% del total del gasto ordinario, fortaleciendo a su vez el gasto en inversión, especialmente en obra pública para beneficio de sus gobernados (VI).
Recursos destinados a procesos electorales
Desde hace 25 años nuestro país vive un cambio radical en su vida política. Transitamos por diversas etapas de carácter democrático de manera institucional y gradual por medio de reformas sucesivas. El régimen de partidos se ajustó en las diversas reformas electorales (1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996). Actualmente rigen las normas aprobadas en 2007. Esta reforma fue sumamente amplia en cuanto a las reglas relativas al financiamiento de los partidos, financiamiento público y privado, mecanismos de fiscalización de las finanzas de los partidos, topes de campaña y las relativas a las prerrogativas en radio y televisión. En el periodo 2001-2008 se han aprobado en los presupuestos públicos 70,891.8 millones de pesos para el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal y para el Instituto Federal Electoral. En 2006 el costo total del voto en el territorio nacional fue de 351.8 pesos y el de los mexicanos residentes en el extranjero fue de 8,160.5 pesos, lo que arroja un costo promedio del voto de 383.8 pesos (35.2 dólares); este costo contrasta con el de Nicaragua de 11.8 dólares, el de Brasil de 2.3 dólares, el de Costa Rica de 1.8 dólares, el de Chile de 1.2 dólares y el de Estados Unidos de América de 1.0 dólar, entre otros (VII)
Organizaciones de la Sociedad Civil
De acuerdo con el Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI), podemos visualizar la organización social en nuestro país como una estructura compuesta por tres sectores principales (VIII):
1. El gobierno o sector público, compuesto por los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial, así como los tres ámbitos de acción: federal, estatal y municipal.
2. El sector empresarial como sociedad organizada en torno a un fin de lucro. En este sector se diferencian a las personas morales (empresas, corporaciones, etcétera) de las físicas (individuos que realizan una actividad productiva como profesionistas, artesanos, etcétera)
3. El tercer sector, integrado por asociaciones, instituciones, movimientos organizados, alrededor de actividades sin fines de lucro.
Dentro de este crisol se encuentran las asociaciones religiosas, las de autobeneficio, los partidos y agrupaciones políticas y las instituciones de ayuda a terceros.
De las 22,427 OSC (IX) registradas en Indesol, 5,101 OSC realizan actividades asistenciales, lo que representa el 22.74%. Del total de organizaciones con Cluni 20,979 tienen la figura jurídica de asociación civil. De acuerdo al sat 6,893 están registradas como donatarias autorizadas (X), de las cuales 1991 tienen la deducibilidad para obtener donativos del extranjero. El 66% de las organizaciones con deducibilidad son asistenciales.
Las instituciones de ayuda a terceros son la que integran el sector llamado “filantrópico”, que son aquellas que buscan el beneficio y la ayuda a otros, tales como las fundaciones, asociaciones operativas y las instituciones al servicio del sector. Las organizaciones de la sociedad civil de beneficios a terceros representa cerca del 60% de las organizaciones que componen el tercer sector, mientras que las de mutuo beneficio (como sindicatos y asociaciones de profesionistas) y las religiosas representan alrededor del 20% respectivamente. Las asociaciones políticas y los partidos políticos federales representan una mínima proporción. Según datos del CEMEFI de 2008, las organizaciones relacionadas la Asistencia social y la Salud representan más del 50% de las OSC de beneficio a terceros, seguido por el sector de Desarrollo Social (14%). En tercer lugar se ubican las de carácter educativo y de derechos humanos (10% respectivamente).
En 2012 el Nacional Monte de Piedad otorgó donativos por más de $327 millones de pesos entre 438 instituciones beneficiando a cerca de dos millones de personas entre los grupos más necesitados y desfavorecidos. En la convocatoria 2012 se recibieron 565 solicitudes de 27 estados de la República, distribuidas de la siguiente forma: Salud 42%; 30% Problemas Sociales; y 26% Educación.
En México la mayoría de los ingresos de las OSC provienen de cuotas y servicios que proveen. En otros países el financiamiento público constituye más del 70%, por ejemplo Bélgica e Irlanda. El porcentaje estimado de donaciones respecto al PIB en México es muy bajo en comparación con otros países con menores niveles de desarrollo como Uganda o Sudáfrica (XI). La institucionalización de las organizaciones sociales y civiles en nuestro país tiene diversas aristas, entre las cuales está la transparencia y la rendición de cuentas, así como la forma de relación con el poder público.•
Notas:
I. Con información en: Nota Informativa. Grupos Vulnerables.Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. 15 de junio de 2011. Pp.3.
II. Esta Comisión realizó un primer esfuerzo de síntesis y acopio de datos acerca del fenómeno de la discriminación en México, postulando la formulación de políticas públicas y el dictado de disposiciones para prevenir y eliminar actos que vulneren el derecho a la igualdad en derechos y oportunidades y el imperativo de la justicia, concluyendo sus trabajos en noviembre de 2001.
III. Estos anexos tienen un enfoque transversal del gasto; de forma que los recursos se distribuyen en diversas dependencias para atender de manera puntual su aplicación entre los distintos programas que atiende a estos grupos.
IV. Con información en: Nota Informativa. Grupos Vulnerables.Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. 15 de junio de 2011. Pp.3.
V. Se toma como base el documento Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora. Auditoría Superior de la Federación (ASF), México 2009. Pp. 15-30 y 46.
VI. Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, 2007. Capítulo 5 Finanzas Públicas Municipales. SHCP. Pp. 197.
VII. Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora. Auditoría Superior de la Federación (ASF), México 2009. Pp. 35.
VIII. Compendio Estadístico del Sector no Lucrativo, CEMEFI. México, 2009. Pp. 16.
IX. Dato del Registro de las OSC. Indesol, 5 de Julio de 2013.
X. Dato del Sitio Web del SAT, consultado el 21 de Octubre de 2013.
XI. Fuente: Lester Salamon et. Al. (2003) Global Civil Society: An Overview.
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