por Diego Valadés
La Constitución en el contexto internacional
Apenas siete de las constituciones vigentes en el mundo son anteriores a la mexicana: Reino Unido (1689)[1], Estados Unidos (1789), Noruega (1814), Países Bajos (1815), Bélgica (1831), Canadá (1867) y Luxemburgo (1868). De ellas, seis corresponden a monarquías. En otras palabras, la mexicana es la segunda constitución republicana en vigor más antigua del planeta.
Ese dato no es motivo de complacencia. Corresponde sólo al registro de un hecho que lo mismo podría significar que una norma suprema llega, lozana y vigorosa, a su centésimo aniversario, o que una carta vetusta espera reformas que le abran un nuevo horizonte, e incluso que se trate de un texto cansino que ya dio cuanto podía y ahora aguarda su remplazo. Esas son las disyuntivas que afrontaremos como sociedad.
La Constitución mexicana, por su longevidad y peculiaridades, ofrece un laboratorio excepcional para los especialistas. A través suyo se pueden analizar, a lo largo de una centuria, las interacciones institucionales y sus efectos en el diseño constitucional; las asimetrías institucionales y sus correctivos; los elementos disfuncionales dentro de un mismo ordenamiento; los errores y los aciertos de la escritura constitucional.
Reformas de la Constitución
La Constitución cuenta con 136 artículos que en 1917 estaban escritos en alrededor de 22,000 palabras; cien años después se acerca a las 67,000. De los artículos originales, 22 no han cambiado[2]; esto representa 16% del articulado constitucional. Si lo medimos en palabras, veremos que sólo subsisten intactas las 1,160 que corresponden a esos 22 preceptos, lo que equivale a 5.2% del texto aprobado en Querétaro y a 1.7% del vigente en la actualidad. Esto es lo que nos queda.
Ese fenómeno debe ser visto con prudencia. Todos los ordenamientos evolucionan, unas veces como respuesta a las demandas sociales y otras como propuesta de cambio social.
Aunque algunos de los 114 preceptos que han experimentado cambios mantienen buena parte del texto original, el hecho es que muchas de las 22,000 palabras originales han sido sustituidas, y se les han agregado otras alrededor de 45,000 más, si se tiene en cuenta sólo lo que está vigente en la actualidad, sin contar las reformas anteriores ya modificadas a su vez.
La Constitución ha sido objeto de 229 decretos reformadores. Aun cuando el número de artículos incluidos en tales decretos casi alcanza la cifra de 700, no significa que este sea el número de reformas constitucionales. Se puede entender como una reforma o adición constitucional el acto por virtud del cual se introduce una nueva institución o se modifica alguna ya existente. Por ejemplo, la transformación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en un tribunal constitucional, por decreto del 31 de diciembre de 1994, afectó 27 artículos, y la sustitución del Distrito Federal por Ciudad de México, decretada del 29 de enero de 2016, involucró 52 artículos. Sumadas no son 79 reformas constitucionales, sino sólo dos. El problema reside en la deficiente técnica utilizada para las reformas y adiciones.
Hay muchas razones jurídicas, sociales y políticas que están en el origen de las reformas. Todavía no se ha explorado con la necesaria atención la relación entre la estabilidad del texto constitucional y el desarrollo económico. El siguiente cuadro, por ejemplo, muestra el número de reformas y el promedio del crecimiento económico que correspondió al periodo presidencial correspondiente.
Es llamativo que en los 48 años que van de 1934 a 1982, el periodo de mayor crecimiento económico del país, la Constitución haya sido reformada en 78 ocasiones, en tanto que en los 32 años siguientes, la etapa de mayor contracción, el número de reformas alcanza la cifra de 125. La media pasó de 1.6 por año a 3.9 reformas por año.
Han sido modificados 19 artículos en 10 o más ocasiones[3]. De estos, el 27 y el 123 tienen más de veinte reformas, y otro, el 73, relacionado con las facultades del Congreso, ha sido modificado 77 veces.
Este dato es relevante porque ese precepto corresponde a las facultades del Congreso de la Unión, lo que indica, por una parte, la ampliación de las atribuciones federales a expensas de las locales. Se debe tener presente que el artículo 124 de la Constitución dispone que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.” Por consiguiente, todo lo que la Constitución agregue al Congreso lo disminuye a las entidades federativas.
El siguiente cuadro es muy ilustrativo porque permite advertir en qué momento de produjo el mayor aumento de reformas al artículo 73 constitucional.
Hasta noviembre de 1994 se le introdujeron 39 reformas, y entre diciembre de 1994 y 2016, otras 38. Esto significa que en los primeros 77 años de vigencia de la Constitución el artículo 73 tuvo un promedio de 0.5 reformas por año, en tanto que en los últimos 23 el promedio más que se triplicó, ascendiendo a 1.7 reformas.
Por otra parte, se han hecho numerosos ajustes en cuanto a las atribuciones legislativas del Congreso, sin que se le hayan conferido otras en materia de control y de orientación política. Además, al no haber reelección de los legisladores —pues esta posibilidad apenas está prevista a partir de la legislatura que sea elegida en 2018—, ni disponer de un robusto sistema de servicio civil que le permita al Congreso tener una participación relevante en la elaboración de normas de contenido muy técnico, la ampliación de facultades legislativas fortalece al aparato de gobierno, que sí dispone de esos recursos profesionales.
Perspectivas de la Constitución
La rigidez impele a sustituir las constituciones, pero la flexibilidad excesiva no siempre propicia una mejor adaptación entre la Constitución y su entorno, y con frecuencia genera una dinámica en la que sociedad y ordenamiento toman rumbos autónomos. Es el caso de México, donde las expectativas de democracia institucional presentes en el contexto están ausentes del texto.
Transcurrido un siglo podemos practicar un examen riguroso para determinar qué ha sido de la Constitución mexicana y cuáles son sus perspectivas. Semejante ejercicio dista de tener sólo interés local. En el mundo son perceptibles dos fenómenos preocupantes: la desconstitucionalización del Estado y el postconstitucionalismo.
La desconstitucionalización consiste en la vigencia de una Constitución formal en contraposición a los operadores del poder, que actúan conforme a criterios diferentes e incluso divergentes de los constitucionales. Un ejemplo extremo de este fenómeno se advierte en Venezuela, pero con diversos grados y matices se presenta en muchos otros ordenamientos, incluido el nuestro. A esta patología no escapan ni siquiera los sistemas considerados paradigmáticos. Pronto se verá si Estados Unidos e incluso Reino Unido están entrando en ese proceso.
El postconstitucionalismo denota la circunstancia en que es más relevante la apariencia de las instituciones y de las obligaciones de prestación a cargo del Estado, que la eficacia normativa de la Constitución. En otras palabras, se tiende a incluir en las normas supremas enunciados discursivos seductores pero inviables, y por ende inexigibles, pues atribuyen a las personas derechos a sabiendas de que no existen recursos para financiarlos.
Confianza y renovación constitucional
Independientemente de la manera como se diseñen las constituciones hay un factor esencial, común a todos los sistemas: la confianza. La confianza resiste las pruebas de la verdad y del sacrificio, pero conspiran en su contra la corrupción, cuyas cotas más elevadas se alcanzan en América Latina; la demagogia, cuya vertiente más agresiva la ejemplifica el discurso xenofóbico europeo y estadounidense, y la ineptitud, que se multiplica allí donde la concentración del poder y la impunidad política dominan la vida pública, como es el caso de México.
Los sistemas constitucionales que no aciertan a potenciar la confianza y a contrarrestar sus flagelos, se quedan a medio camino y dejan sin tutela eficaz los derechos humanos, sin soluciones funcionales las exigencias democráticas y sin sustento firme al Estado de derecho, social y laico.
Diego Valadés es miembro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de laUNAM, de El Colegio Nacional, de El Colegio de Sinaloa y de laAcademia Mexicana de la Lengua
[1] Reino Unido no tiene una Constitución escrita. Lo que se conoce como Constitución británica es un conjunto de normas y costumbres de muy diferentes orígenes. Empero, uno de los pilares de su sistema constitucional es la ley conocida como Bill of Rights, de 1689, que estableció los límites del poder monárquico y los derechos del Parlamento, como resultado de la Revolución gloriosa.
[2] Son los artículos 8, 9, 12, 13, 23, 38, 39, 47, 50, 57, 64, 68, 80, 81, 86, 91, 118, 124, 126, 128, 129, 132 y 136.
[3] Son los artículos 4, 27, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 89, 94, 97, 104, 105, 107, 111, 115, 116, 122 y º1+2+123.
