Repensar a los municipios desde la marginación

En los últimos 16 años, las entidades y los municipios han recibido más de 5.6 billones de pesos a través del Ramo 33. Ni en materia de marginación, salud, educación o seguridad, se han logrado los resultados esperables: 6.9% de los mayores de 15 años son analfabetas; casi 9% de la población no tiene agua entubada, casi el 40% percibe menos de dos salarios mínimos; una de cada tres viviendas registra hacinamiento; mientras que anualmente se cometen más de 23 millones de delitos.

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En el marco de la debilidad institucional documentada y percibida en nuestro país, los municipios de nuestro país se revelan como el eslabón más débil, en el cual, desde las capacidades administrativas, hasta las relativas al complejo ejercicio del gobierno y el cumplimiento de responsabilidades exclusivas que les otorga la Constitución, siguen siendo un riesgoso saldo pendiente para la consolidación de una República social, equitativa y sustentada en el Estado de derecho.

Desde esta perspectiva, es urgente enfrentar la realidad de lo que Rolando Cordera ha denominado como “un federalismo social salvaje”, e iniciar un acelerado proceso de transformación de los procesos que se han puesto en marcha para tratar de fortalecer a los municipios en sus capacidades de gestión y de gobierno.

Desde esta perspectiva, la lógica de la política pública siempre impone el reto de la practicidad: ¿cómo iniciar tal proceso de revisión que, más allá de lo conceptual, proponga medidas que puedan concretarse en el corto plazo, en líneas de decisión y acción para los programas y las políticas públicas?

Lo anterior requiere de un diagnóstico inicial, el cual ya ha sido elaborado por el CONEVAL, y desde el cual se pueden plantear varias acciones que podrían concretarse en meses, de haber el interés y la genuina preocupación para responder, con la urgencia y velocidad requerida, a la severa crisis por la que atraviesan la mayoría de los municipios del país.

1. El carácter regresivo del Ramo 33

En 1997 se creó, por decisión presidencial, el Ramo de Gasto 33; fundamentalmente se construyó cercenando al antiguo Ramo 26, el cual había servido para financiar las acciones emprendidas, y construyendo un nuevo Ramo de gasto dirigido a financiar acciones para reducir la marginación en los municipios del país, para fortalecer las acciones de educación, salud, educación, seguridad pública y asistencia social.

A pesar de las incontables cantidades de dinero que se han invertido desde entonces, las condiciones en los municipios han mejorado sólo parcial y lentamente: a la fecha no se cuenta con evidencia suficiente para sostener que el Ramo 33 ha permitido superar la marginación o mejorar la eficiencia y fortaleza de los municipios para cumplir con su mandato constitucional. Por el contrario, las tres conclusiones que obtiene de su evaluación el CONEVAL obligan a repensar sus objetivos y, por lo tanto, su estructura y reglas de operación. Tales conclusiones son:

a) El Ramo 33 no tiene un carácter redistributivo. Esto debido a que los municipios reciben los recursos tomando en consideración, fundamentalmente tres variables: los recursos recibidos el año anterior; la posición de los municipios (para el caso del Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social) en el Índice de Marginación; y asignaciones adicionales en función inversa al crecimiento del PIB.

b) El CONEVAL no encontró evidencia, en su evaluación del 2011, respecto de que el Ramo 33 contribuye efectivamente a reducir las disparidades en la asignación de recursos a las entidades federativas.

c) Los recursos del Ramo no se otorgan de manera proporcional a la magnitud de los rezagos presentes en las entidades ni en los municipios. Por ejemplo, los recursos del Fondo dirigido a fortalecer las capacidades para el cumplimiento del derecho a la educación, no corresponden al nivel de rezago educativo presente en cada municipio o entidad de la República.

2. Un desperdicio infame

De acuerdo con la información oficial, el Ramo 33 ha crecido de manera gigantesca en el monto de recursos que se envían a los municipios año tras año. En efecto, entre 1998 y el 2014 el monto total anual de dinero destinado a través de este Ramo de gasto ha crecido en 5.5 veces, al haber pasado de poco más de 98 mil millones de pesos en el primer año referido, a 545,578 millones de pesos en el año fiscal que está por concluir.

La cifra acumulada es estratosférica, pues se trata de la friolera de 5.3 billones de pesos, casi todos mal invertidos en los últimos 15 años. Para dimensionar de lo que se está hablando, los municipios del país han recibido en 15 años, más dinero que el presupuesto de egresos total para este 2014; una cifra frente a la que bien vale la pena preguntar en dónde está esa cantidad de recursos y si efectivamente se ha cumplido con los propósitos públicamente planteados.

Para dimensionar lo que aquí se plantea basta considerar que, de acuerdo con el Plan Nacional de Infraestructura 2014-2018, el nuevo Hospital Infantil de Michoacán tendrá un costo de 817 millones de pesos. Si se compara esta cifra con el monto de recursos asignados históricamente a través del Ramo 33, podrían construirse 6,100 hospitales de este tipo.

Resulta paradójico que uno de los objetivos del Ramo 33 era mejorar las capacidades para fomentar un nuevo ordenamiento y desarrollo urbano, cuando en realidad, lo que ha ocurrido es que se ha generado un verdadero desorden, tal y como se expresa en el diagnóstico del Programa Nacional de Infraestructura, en el cual se afirma: “En concreto, en las ciudades de más de un millón de habitantes, la población creció en promedio 1.7 veces y el área (urbana) creció cinco veces de 1980 al 2010. Y para las ciudades de 500 mil a un millón de habitantes, la población se multiplicó por 2.4 veces y el área urbana se multiplicó por siete … Debido a la generación de ciudades cada vez más dispersas, no se pudieron desarrollar sistemas de transporte público de alta calidad, aunque es el más utilizado en las principales ciudades del país”.

Como puede verse, lejos de resolverse los problemas, el pésimo ejercicio y gestión del Ramo 33 nos ha llevado a la agudización y a la creación de nuevos y más profundos problemas sociales; esto como resultado de la corrupción o de la incapacidad de gobernar, lo cual, en palabras del Ministro José Ramón Cossío, en realidad son dos caras de la misma moneda.

3. No sabemos si hemos avanzado

Otro de los problemas que enfrentamos es que en realidad, a pesar de que el CONAPO cuenta con el Índice de Marginación, los expertos Fernando Cortés y Delfino Vargas nos alertan sobre el hecho de que, por su metodología de construcción, el Índice del CONAPO no permite en sentido estricto medir o comparar qué tanto han avanzado o no los municipios en lo que a la reducción de la marginación se refiere.

Para documentarlo, proponen una medición alternativa en la cual revisan sobre todo las etiquetas referidas al grado de marginación en que se encuentran los municipios y las entidades; llegando a la conclusión de que la evolución en el tiempo de las condiciones existentes a nivel territorial, obligan a reclasificar los grados de marginación imputables a cada demarcación, pasando, por ejemplo, de los cinco grados de marginación que establece el CONAPO, a sólo tres.

A través de esta medición se pueden conocer las trayectorias de marginación que han tenido en el tiempo los municipios, obteniendo resultados sumamente preocupantes, porque de su interpretación lo que se desprende es que en términos generales el Ramo 33 y su impacto en el mejoramiento de la infraestructura social y el acceso a servicios básicos, es realmente marginal, considerando el monto de recursos ya mencionados.

Lo que urge en síntesis es repensar cómo hemos planteado al federalismo en México; cómo pueden generarse nuevos instrumentos para mejorarlo, pero sobre todo, cómo frenar y cortar de tajo, las densas cadenas de corrupción e incompetencia que se han enquistado en este orden del gobierno.