Ronda cero: inicio o final de la reforma energética

por Ramón Carlos Torres

El Presidente de la República publicó el pasado 20 de diciembre el Decreto por el cual se modifican los Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en relación con la energía. Se inició con ello la puesta en práctica de la reforma estructural del sector, constituida en uno de los elementos centrales del programa de gobierno de la actual administración

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La finalidad del Decreto es modificar el orden jurídico e institucional que rige a las actividades de la energía, a fin de que los particulares tengan una mayor participación en las decisiones soberanas ahora circunscritas a la nación. La acción del Estado se reduce y abre paso a las fuerzas del mercado con la expectativa de que éstas suplan sus carencias y limitaciones. No se ofrece argumentación que soporte aspiraciones de inversión, producción, empleo, modernización institucional y otros propósitos análogos, como se pregona en los antecedentes que dieron lugar a la reforma constitucional y en el discurso y la propaganda oficial. Las interrogantes sobre cómo lograr dichas aspiraciones no son atendidas, las respuestas están ausentes; quizás por ello se ha tornado relevante conocer los términos puntuales en que las modificaciones a los artículos constitucionales serán regulados y a partir de ello inferir la repercusión de tales modificaciones.

El Decreto contempla como primer paso instrumental, antes de cualquier consideración legislativa, que PEMEX formule una petición de lo que puede pretender recibir en asignación para explorar y extraer hidrocarburos del subsuelo, en calidad de empresa productiva del Estado, y que el Gobierno Federal resuelva la procedencia de la solicitud. No obstante, como se propone evidenciar en los siguientes párrafos, las bases para formular y atender la petición tienen un alto contenido de arbitrariedad, se reducen a consideraciones generales; por ello es difícil dejar de suponer que el desenlace está resuelto por anticipado, aunque no se conozca el contenido.

El Decreto acota el ámbito de soberanía de la nación sobre los hidrocarburos; restringe la propiedad de los mismos a los que se encuentran en el subsuelo y reduce las actividades reservadas en exclusiva al Estado solo a la exploración y extracción de hidrocarburos, la planeación y control del sistema eléctrico, la prestación del servicio público de transmisión y distribución de electricidad y la generación nuclear.

Con el mismo propósito el Decreto vulnera atributos de exclusividad del Estado y de propiedad de la nación. Si bien prevé el establecimiento de organismos y empresas productivas del Estado para hacerse cargo de las actividades que le son reservadas en exclusiva y para recibir asignaciones en la explotación de hidrocarburos, levanta la restricción a los particulares para que estos ejerzan esas actividades mediante contratos, e incluso establece que los de explotación de los hidrocarburos se puedan registrar con fines contables y financieros, en los hechos, como una forma de compartir la riqueza petrolera del país.

El Decreto contiene disposiciones sobre los tipos de contratos, contraprestaciones, adecuación del marco jurídico de la administración pública y plazo y modalidades en que el Congreso habrá de establecer las regulaciones emanadas del Decreto; dicho plazo vence el próximo 20 de abril, con excepción de las cuestiones ambientales cuya fecha se extiende al mes de diciembre.

Dispone además que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público constituirá un fideicomiso en el Banco de México para recibir y administrar los ingresos fiscales provenientes de la explotación de los hidrocarburos a partir de 2015 y señala que los organismos descentralizados, PEMEX y CFE, se convertirán en empresas productivas del Estado en menos de dos años, aun cuando quedan facultados antes de ese período para celebrar contratos y, en el caso de PEMEX, recibir además asignaciones para la explotación de hidrocarburos.

A este último respecto, el Decreto dispone que el organismo someta a la consideración de la SENER, en un plazo que concluye el 21 de marzo, la solicitud de adjudicar “áreas en exploración y los campos que estén en producción, que esté en capacidad de operar, a través de asignaciones. Para lo anterior, deberá acreditar que cuenta con las capacidades técnicas, financieras y de ejecución necesarias para explorar y extraer los hidrocarburos de forma eficiente y competitiva.” La Secretaría revisara la solicitud con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y emitirá la resolución antes de seis meses después de la fecha de recepción.

A este proceso de solicitar y resolver la adjudicación de áreas en exploración y campos en producción se le denomina Ronda Cero, aunque el Decreto no contiene tal expresión. El procedimiento descrito en el Decreto de referencia para llevar a cabo la Ronda, la carencia de antecedentes, marco jurídico y bases de regulación y la celeridad establecida para que se inicie y concluya exponen el proceso a decisiones improvisadas y arbitrarias, centralizadas en el Gobierno Federal, de frágil legitimidad. En seguida algunos elementos que explican estos señalamientos.

Trámite burocrático

La Ronda Cero puede ser el hecho más trascendente de la Reforma Energética, el rumbo de ésta seguramente será determinado por el resultado de la Ronda. El mecanismo de solicitar y adjudicar áreas en exploración y campos en producción que contempla el Decreto diluye el hecho de que se involucran decisiones sobre el destino de las reservas de hidrocarburos de la nación y de los recursos prospectivos por conocer. La Ronda queda reducida a un trámite entre dos instituciones de la Administración Pública Federal, la dependencia federal (SENER) a la que se encuentra adscrita la entidad (PEMEX) y la entidad misma, en donde el máximo órgano de gobierno de esta última es presidido precisamente por el titular de la dependencia. Ni siquiera se establece la obligatoriedad de hacer del conocimiento público la solicitud y las bases sobre las que se estructura y resuelve, por no hablar de la eventualidad de que la sociedad pudiera participar en una amplia deliberación sobre el destino de su patrimonio natural no renovable.

Opacidad

El proceso de la Ronda Cero es por demás opaco. Más allá de generalidades sobre las capacidades que debe acreditar PEMEX, no existe claridad sobre los elementos precisos que se tomarán en cuenta para evaluar dichas capacidades. El ejercicio planteado carece de criterios transparentes, legales, preestablecidos y legítimos para solicitar y adjudicar áreas en exploración y campos en producción, ni siquiera se dispone de la legislación secundaria que habrá de producirse en fecha posterior a la presentación de la solicitud.

No sólo eso, diseccionar a PEMEX en fragmentos de capacidades técnica, financiera y de ejecución, por áreas de exploración y campos en producción, como se plantea en los enunciados del Decreto, constituye un ejercicio necesariamente arbitrario, de resultado dudoso; tasar eficiencia y competitividad de las partes conduce a disolver fortalezas y debilidades del todo. Más todavía, la asignación determina, por exclusión, el contenido y alcance de la desaparición del organismo público cuyos ingresos garantizan la estabilidad macroeconómica del país, la llamada Ronda Cero no debería omitir estas consideraciones ni limitarse a un ejercicio estático de gabinete del Ejecutivo Federal para determinar la eficiencia y competitividad de las partes del organismo.

Daño patrimonial latente

El significado de los campos en producción donde se alojan las reservas petroleras es diferenciado y complejo. Es latente el daño patrimonial de no incluir en las asignaciones campos donde se ubican las reservas de fácil monetización y reducido costo de extracción, particularmente las probadas, por ejemplo, y las probables y posibles distintas de Chicontepec, pero también es latente el daño de no incluir las de Chicontepec en una perspectiva estratégica integral que explicite los términos de hacer factible su aprovechamiento.

La asignación de áreas en exploración donde presumiblemente se dispone de recursos en formaciones convencionales, o de lutitas, o en aguas profundas, no debería decidirse como lo establece el Decreto, según cuente pemex con descubrimientos comerciales o inversiones, o planes por área a tres años, prorrogables a cinco si se demuestran resultados en términos de extracción; esa forma de visualizar el tratamiento del patrimonio nacional puede conducir también en un daño patrimonial.

Incertidumbres

La Ronda Cero abre incertidumbres sobre el impacto que puede ocasionar al desempeño de PEMEX en actividades y funciones distintas a las de exploración y extracción de hidrocarburos; por ejemplo, la incidencia en el abasto a las instalaciones de refinación, proceso de gas y producción petroquímica y las consecuentes implicaciones para la seguridad energética nacional. Otro ejemplo es la eventual repercusión en garantizar los pasivos financieros y laborales de PEMEX y los términos en que se afectarán los reportes contables y financieros que rinde el organismo a la U.S. Security Exchange Commission, respecto a la emisión de títulos de deuda y en circulación.

En conclusión, el Decreto ha permitido visualizar modificaciones de fondo en los organismos descentralizados sujetos a conversión en empresas productivas, PEMEX en particular, a fin de superar trabas estructurales que entorpecen su gestión. Ojalá se abra el debate democrático de la Ronda Cero donde hasta ahora se escatima evaluar públicamente la factibilidad de que la nación preserve la soberanía plena de su patrimonio nacional, sin fragmentarlo, así como de actividades reservadas en exclusividad al Estado.•

Ramón Carlos Torres Investigador del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo-UNAM. Licenciado en Economía (UNAM), Diplomado en Planificación Económica y Social (ILPES-CEPAL) y Maestro en Administración Pública (Harvard University). Ha ocupado cargos en la administración pública, organismos internacionales y empresas privadas. Ha sido docente en la UNAM, el IPN, el ITAM y la Universidad Anáhuac