por Antonio González
El endeudamiento, la falta de más transparencia y el declive de la seguridad pública son fallas institucionales que repercuten en el desempeño negativo de los gobiernos municipales
Después de la independencia, la historia de México se fue construyendo entre un ir y venir en la adopción del sistema federal, intentando que éste fuera más allá de la Constitución y lograra hacerse efectivo en la realidad, pues en la práctica dominaba una política históricamente centralista. En 1917, cuando por fin se reafirma en nuestra carta magna el carácter federal del Estado mexicano, se integra por primera vez a un ordenamiento federal al municipio libre como base de la organización política de los estados integrantes de la unión. Así el sistema federal mexicano se caracterizaría por ser una especie de gobierno tripartita –al menos desde el diseño institucional–I.
Como principio de organización del poder político, el federalismo combina las ventajas de la unidad y de la diversidad, buscando una articulación efectiva entre el gobierno compartido y el autogobierno regional. El objetivo que busca es establecer una relación intergubernamental de tipo cooperativo.
En principio, para lograr relaciones intergubernamentales bajo una lógica de cooperación y un alto nivel de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, en las últimas décadas del siglo XX, la Constitución fue adicionada y reformada. Podemos mencionar la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de 1979, que estableció un esquema de ingresos compartidos entre los tres órdenes; así como la reforma al artículo 115 constitucional de 1983, que definió tres atribuciones puntuales para los municipios: la prestación de servicios públicos, el cobro del impuesto predial y la facultad para formular, aprobar y administrar el uso del suelo y los planes de desarrollo urbano.
Asimismo, la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal de 1997 derivó en la creación del fondo de infraestructura social municipal y el de fortalecimiento municipal dentro del ramo 33, representó con su operación un incremento real de 30% de los recursos recibidos por los municipios; finalmente, en 1999, en una nueva reforma constitucional al artículo 115, se reconoce a los ayuntamientos como instancias de gobierno con atribuciones exclusivas, facultadas para reglamentar su vida interna.
Estos cambios han otorgado mayores recursos y atribuciones a los gobiernos locales del país, pero el resultado no ha sido satisfactorio en términos administrativos, hacendarios y gubernamentales. La fórmula “más dinero igual a mejores gobiernos”, no funcionó del todo. En otras palabras, las nuevas facultades y recursos transferidos a los municipios no han derivado en un pleno fortalecimiento institucional. Prueba de lo anterior es la debilidad reflejada en los bajos niveles de eficacia gubernamental y en la deficiente administración de los recursos públicos.
Entre la problemática que resulta del arreglo institucional vigente se encuentra que las finanzas públicas estatales y municipales están lejos de considerarse “sanas”. Por un lado, tenemos la deficiente recaudación de los municipios y por el otro el creciente endeudamiento público de estados y municipios.
Muchos gobernantes locales han privilegiado la popularidad de no cobrar impuestos, descuidando el fortalecimiento de las finanzas. Los ingresos de los municipios y las entidades federativas tienen una dependencia de más del 80% de las transferencias federales en promedio. La mayoría del ingreso proviene de las participaciones y aportaciones, generando una actitud pasiva en la recaudación propia, ante la seguridad de recibir los recursos provenientes del gobierno central. Así, en el mediano plazo, no se vislumbran suficientes incentivos para transformar a los gobiernos municipales en instancias recaudatorias eficientes y en organismos responsables en su ejercicio presupuestal.
No hay duda de que con las distintas reformas en materia hacendaria los gobiernos municipales han mejorado sus ingresos, entonces, ¿qué ha motivado a los municipios a recurrir a un endeudamiento público que podríamos calificar de irresponsable?
Uno de los factores que explica este comportamiento ha sido el crecimiento de la burocracia, mismo que ha comprometido las participaciones hasta en un 100% en algunos municipios del país. El engrosamiento de la estructura organizacional es una constante en la administración pública municipal.
Otra inquietud va en el sentido de saber a qué destinan los gobiernos municipales los recursos provenientes de créditos bancarios, situación difícil de saber al enfrentarnos a un complejo y diversificado escenario financiero municipal en el país. Podemos inferir ante la falta de una regulación clara con respecto a la contratación, destino y administración de la deuda pública, un importante número de municipios habían utilizado estos fondos para cubrir el gasto corriente. El endeudamiento que aqueja a los gobiernos locales es muestra clara de la deficiente administración pública.
Ante este panorama, los retos de los municipios parecen claros: reducir la estructura burocrática ser menos dependientes de la federación y ser capaces de recaudar más; sin embargo, el cómo lograrlo no resulta tan evidente.
Entre los factores de la debilidad financiera municipal está la falta de profesionalización en las instancias hacendarias municipales, así como el limitado ejercicio de sus facultades recaudatorias IV. En este rubro, como en muchos otros de la administración pública local, es urgente la certificación de los tesoreros municipales y directores de finanzas, pues no contar con perfiles especializados en el ramo genera costos mayores a mediano y largo plazo por el ineficiente manejo de los recursos.
Si le sumamos la ausencia de procesos de modernización catastral, las finanzas municipales se ven mayormente afectadas, pues dejan de lado una importante fuente de ingresos que deriva también en el ineficiente cobro del catastro, recaudación de derechos por el uso de la vía pública, el servicio de agua potable, entre otros. Es urgente la inversión en procesos administrativos de punta que permita la utilización de la tecnología para el procesamiento de la información y su posible georreferenciación para su fácil administración y cobro eficientes, tan solo por poner un ejemplo.
Se vuelven urgentes reformas para fortalecer las finanzas de los municipios, como la aprobada recientemente en la Cámara de Diputados y que fue turnada el pasado 5 de febrero de este año al Senado para su discusión, donde, entre otras cosas, se plantea un endeudamiento responsable y transparente; prohibir la contratación de deuda para gasto corriente; privilegiar el gasto de inversión; ampliar las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar la deuda adquirida; y que estados y municipios no puedan adquirir deuda el último trimestre de su periodo gubernamental, entre otras V.
Por otra parte, el Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED), desde su ámbito de competencia, y respondiendo al llamado del Presidente Enrique Peña Nieto de fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales, se dio a la tarea en 2014 de elaborar e iniciar la implementación de un instrumento que pretende ser una guía de los gobiernos locales hacia la superación de los retos administrativos que tienen frente a ellos. La nueva Agenda para el Desarrollo Municipal (ADM) tiene como objetivo orientar a los municipios a través de indicadores de gestión y de desempeño, respecto a sus competencias delimitadas en el artículo 115 constitucional. En suma, la ADM busca ser un apoyo que dirija a los gobiernos locales hacia el logro de una administración más eficiente, ayudando así al fortalecimiento institucional para un funcionamiento efectivo del federalismo mexicano.
Asimismo, con el objetivo de acelerar el desarrollo de las entidades federativas, así como lograr mayor coordinación entre los estados y la federación en el fortalecimiento de los municipios, el INAFED elaboró la Agenda para el Desarrollo Estatal, partiendo de las materias constitucionales en las que los estados son corresponsables y estableciendo ocho verdaderas prioridades nacionales: seguridad; desarrollo económico; creación de empleo; combate a la pobreza y la desigualdad; construcción de infraestructura; mejoramiento en sus finanzas y administración; protección del medio ambiente; y apoyo a los ayuntamientos en la prestación de servicios públicos municipales.
En un contexto como el actual, donde se muestra una gran debilidad institucional, los municipios deben lograr su desarrollo con una burocracia profesionalizada, coherente con la población que gobiernan, con sueldos acordes a las posibilidades financieras, reduciéndose así el gasto corriente, y destinando los recursos al gasto en infraestructura y a la prestación de servicios públicos de calidad.
Las anteriores propuestas no podrían convertirse en medidas efectivas sin una estrategia sólida de combate a la corrupción enquistada en muchos lugares del ámbito local, ya que además de una deficiente administración de los recursos públicos, existen muchos casos de desviación de recursos, malversación de fondos, tráfico de influencias en la licitación o adjudicación de obras públicas.
Los gobiernos municipales mexicanos tienen un potencial considerable para la recaudación y administración financiera, lo cual puede traducirse en el mediano plazo en capacidad gubernamental para la efectiva prestación de servicios públicos, mejorando así la calidad de vida de sus habitantes, que es el objetivo que da sentido y vigencia plena al sistema federal mexicano.
| Antonio González Coordinador del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. |
