Existe un consenso global en torno a que el actual estilo de desarrollo es insostenible, y que fue ratificado por los 193 países de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015 a través de la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La CEPAL propone un cambio estructural progresivo para llevar adelante esta Agenda
La transformación propuesta se lograría a través de un gran impulso ambiental asociado a una política fiscal activa para el cambio estructural hacia sectores intensivos en aprendizaje e innovación que permitan una generación decreciente de emisiones de carbono.
Esta tarea requiere la creación de instituciones y coaliciones políticas que generen una nueva gobernanza global y bienes públicos globales.
El presente artículo delinea el estilo de desarrollo al que se quiere llegar y explica la necesidad de complementar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con una propuesta de políticas y gobernanza global que requieren de movilización política.
UN SISTEMA CENTRADO EN EL MERCADO
El actual estilo de desarrollo se caracteriza fundamentalmente por la liberalización progresiva del comercio, la globalización de los mercados, la desregulación financiera y laboral y la predominancia de firmas transnacionales como agentes centrales de poder y transformación productiva.
Se trata de un sistema centrado en el mercado, que no toma en cuenta los problemas específicos de competitividad y equilibrio externo ni el deterioro ambiental, los cuales afectan a las economías en desarrollo y han forjado profundos desequilibrios a nivel global:
- Concentración de la riqueza en pocas personas
- Concentración del progreso técnico en los países desarrollados
- Sesgo recesivo que juega en contra de los países en desarrollo
- Predominio de la dinámica financiera sobre la dinámica de la producción y del empleo
- Inestabilidad de precios de los productos básicos, la energía y las monedas
- Competencia entre los países en desarrollo por la inversión extranjera directa
FOTO: CORTESÍA EXCÉLSIOR Sin duda el choque más duro es la comprobación de los impactos del cambio climático, del origen antropogénico del mismo y su asociación al estilo de desarrollo dominante.
Estos efectos se han traducido en hechos concretos: aumentos persistentes de la temperatura de la superficie terrestre y los cambios en la dinámica de los océanos, reducción de la capa de hielo en el Ártico y creciente proporción de especies en peligro de extinción. Tales acontecimientos han creado recientemente la conciencia de los límites ambientales, económicos y sociales alcanzados.
La economía política del proceso de globalización ha jugado un rol central y activo en un multilateralismo de élite en el que los poderes económico y político de los grandes actores se refuerzan mutuamente; esto se ha reflejado en la contradicción existente entre las declaraciones de las instituciones internacionales y las reglas que gobiernan la dinámica económica global.
Mientras la comunidad internacional, en el seno de las Naciones Unidas, ha realizado durante las últimas décadas un esfuerzo normativo para avanzar hacia un paradigma de desarrollo que incluya las dimensiones económica, social y ambiental de manera integral, paralelamente se ha extendido la aplicación del Consenso de Washington en los países en desarrollo, debilitando la acción del Estado, reduciendo el espacio de política pública en lo social y lo productivo en lo interno, y debilitando el escaso poder de negociación que tenían en lo externo.
Asimismo, las negociaciones comerciales y de inversión se rigieron por el criterio de la nivelación del campo de juego. En lo ambiental, los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas y el trato diferenciado y favorable de acuerdo con las trayectorias de desarrollo quedaron circunscritos a acuerdos ambientales no vinculantes y no se pusieron en práctica.
Estos desequilibrios han movilizado a los Estados y a la sociedad para lograr un acuerdo en torno a la necesidad del cambio del modelo actual y su centro en el mercado hacia el desarrollo sostenible. De esta manera surgen la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible.
AGENDA 2030: EL NUEVO ESTILO DE DESARROLLO
La Agenda 2030 y los ODS rescatan los esfuerzos desplegados a partir de las dos últimas décadas en torno a un modelo basado en derechos, y son un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad, con un compromiso intergeneracional explícito y donde la cooperación es un requisito necesario.
El objetivo final es el desarrollo sostenible, que “parte de la base de que la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, la lucha contra la desigualdad dentro de los países y entre ellos, la preservación del planeta, la creación de un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible y el fomento de la inclusión social están vinculados entre sí y son interdependientes” (Naciones Unidas, 2015).
FOTO: CORTESÍA EXCÉLSIOR La Agenda 2030 se fundamenta en una visión de futuro que aspira un mundo en el que sea universal el respeto de los derechos humanos y la dignidad humana, en el que exista igualdad de oportunidades para la realización plena del ser humano y donde se hayan eliminado todos los obstáculos jurídicos, sociales y económicos que lo impiden.
Basada en el Principio 7 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, proyecta un mundo justo, equitativo, tolerante, abierto y socialmente inclusivo en el que se atiendan primero las necesidades de los más vulnerables y rezagados, teniendo en cuenta las diferentes realidades, capacidades y niveles de desarrollo de cada uno de los países, y respetando sus políticas y prioridades nacionales.
Los medios de implementación que son centrales para los objetivos y resultados de la Agenda se fundan en cinco pilares: movilización de recursos financieros; acceso a la tecnología e innovación; creación de capacidades eficaces y específicas en los países en desarrollo; un sistema de comercio multilateral universal abierto, no discriminatorio y equitativo; y coordinación y coherencia normativa para el desarrollo sostenible, mismos que conforman el ODS 17.
BAJO LA LUPA
Si bien la Agenda 2030 converge con los esfuerzos que realiza la CEPAL para apoyar el análisis y diseño de políticas para la igualdad y el cambio estructural en América Latina y el Caribe, en ella no se consideran adecuadamente algunos temas importantes para la región.
El primero es la ausencia de los pueblos indígenas y los grupos afrodescendientes, los cuales representan una alta proporción de la población de la región, y cuyos derechos y problemas específicos no son contemplados. En segundo lugar, algunos Objetivos no tienen correspondencia con las metas propuestas; especialmente en el ODS 1 hay una distancia muy grande entre lo ambicioso del objetivo de poner fin a la pobreza en todas sus formas y lo acotado de la meta que hace referencia sólo a la pobreza extrema.
Finalmente, en algunos puntos los ODS quedaron rezagados en relación con los ODM, generando una percepción equivocada de éxito.
Desde otra perspectiva, los ODS pueden ser interpelados desde tres puntos de vista. El primero guarda relación con los medios para su implementación. La Agenda 2030 no media por un cambio del actual marco institucional y de la gobernanza global por otros nuevos que sean eficaces para el resultado de la misma.
El segundo se refiere a la consistencia interna de la Agenda 2030 y los ODS; no hay un análisis de la conexión de los Objetivos entre sí ni de su vínculo con las variables económicas que condicionan la posibilidad de alcanzarlos, y este punto puede afectar las decisiones y resultados del seguimiento de la Agenda a nivel institucional, no sólo en los países, sino también en el Secretariado de Naciones Unidas y sus Agencias, y entre los organismos internacionales que participan de la Agenda 2030.
La tercera interpelación, la más importante, se refiere a la economía política. Existe un riesgo muy alto, como ocurrió en gran medida con los ODM, de que la Agenda 2030 y los ODS se transformen en declaraciones de intenciones que luego sean negadas de forma sistemática por la dinámica de los mercados y la realpolitik.
Tanto el primer punto como el último se hicieron evidentes en la Agenda de Acción de Addis Abeba, pilar del financiamiento para el desarrollo; si bien en ella se incluyen principios generales que en lo declarativo reconocen las asimetrías y especificidades de las economías en desarrollo frente a las desarrolladas, no se ofrecen mecanismos para enfrentarlas y reducirlas en los ámbitos financiero, comercial y tecnológico y, peor aún, estos aspectos quedaron reducidos al asistencialismo.
Corregir las principales deficiencias del sistema internacional en temas de financiamiento para el desarrollo –incluyendo aquellos que se refieren a la alta movilidad de los capitales y la cooperación tributaria internacional– exigirá un esfuerzo colectivo tendiente a llenar el vacío institucional en lo que respecta a la coordinación y gobernanza de la globalización.
SE REQUIEREN BIENES PÚBLICOS GLOBALES
La construcción de bienes públicos globales, con sus correspondientes sistemas de gobernanza, y de políticas nacionales es central para redefinir el estilo de desarrollo. En la Agenda 2030 se propone avanzar en la construcción de los bienes públicos globales clásicos, como la paz y la seguridad, y se expresa preocupación por otros que son claves para su implementación y deben ser incorporados de forma más plena en la gobernanza global.
En primer lugar, es necesario que el sistema internacional pueda estabilizar el crecimiento del producto y el empleo. En segundo lugar, el crecimiento debe preservar el medio ambiente y la integridad ecológica de los recursos comunes, lo que implica que debe transitar por un sendero bajo en carbono que evite el uso predatorio de los recursos naturales.
Para producir estos dos bienes públicos globales son necesarios mecanismos de gobernanza en al menos cuatro ámbitos:
- La coordinación internacional (para sostener la demanda agregada)
- La arquitectura financiera (para reducir la incertidumbre y las fluctuaciones generadas por los movimientos internacionales de capital)
- Los mecanismos de regulación ambiental (para premiar los esfuerzos por desacoplar la producción y las emisiones de contaminantes y frenar la explotación indiscriminada de los recursos del planeta)
- La gobernanza tributaria global (para reducir la desigualdad entre los países, cerrando brechas de capacidades e ingresos que dificultan la cooperación y comprometen la capacidad de contribuir efectivamente a la producción de bienes públicos globales)
Lograr un cambio hacia estos mecanismos de gobernanza requiere la coordinación global entre todos los actores del desarrollo (políticos, empresariales, sindicales y sociales), así como alianzas y coaliciones que los sostengan en el largo plazo.
UNA NUEVA ECONOMÍA POLÍTICA PARA EL CAMBIO ESTRUCTURAL PROGRESIVO
La dificultad del cambio del estilo de desarrollo vigente radica en el conjunto de intereses y alianzas que predominan y que definen las reglas del juego, tanto en el plano internacional como en el interno.
El conflicto surge en la asimetría temporal de los costos del cambio, que son inmediatos y concentrados, y los beneficios del mismo, que se percibirán en el futuro y de manera difusa.
La producción de bienes públicos globales requiere de reglas y acuerdos que regulen las acciones del mercado, lo cual va en dirección opuesta al actual sistema, que se ve reforzado por un multilateralismo de élite.
Aunque se han logrado avances en materia de acuerdos para reducir las emisiones –con lentos avances en la práctica–, muy poco se ha hecho en lo referente a la nueva arquitectura financiera o a la coordinación de políticas fiscales expansivas en las grandes economías, y casi nada en lo referente a la reducción de brechas entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo.
FOTO: CORTESÍA EXCÉLSIOR La articulación de los aspectos ambientales con el desarrollo económico y social, y con la reducción de las brechas de capacidades, podría generar nuevos tipos de alianzas internas y externas favorables al nuevo estilo de desarrollo.
Aparentemente domina un efecto de “candado” en el modelo, sin embargo, el momento que atraviesan la economía mundial, la revolución tecnológica y la urgencia ambiental global brinda la oportunidad para estimular el cambio necesario. La propuesta de la CEPAL se ordena en torno al cambio estructural progresivo, definido como un proceso de transformación hacia actividades y procesos productivos que presenten tres características:
- Ser intensivos en aprendizaje e innovación (eficiencia schumpeteriana)
- Una política fiscal activa que permita aumentar la producción y el empleo (eficiencia keynesiana)
- Favorecer la protección del medio ambiente y el crecimiento económico con generación decreciente de emisiones de carbono (eficiencia ambiental)
La actual revolución tecnológica, junto con las políticas públicas, puede generar las condiciones necesarias para el desacople del crecimiento y el empleo, de las emisiones. Una expansión coordinada de las economías con foco en las inversiones, a través de senderos de crecimiento bajo en carbono, sería una forma de keynesianismo ambiental global que rompería con el sesgo recesivo que caracteriza el estilo dominante de desarrollo. La contrapartida lógica de esta expansión a nivel nacional sería un gran impulso ambiental que estimularía la innovación y el cambio estructural favorables a ese desacople.
El concepto de “gran impulso ambiental” no se trata simplemente de un estímulo fiscal, sino que hace referencia a tres características de las inversiones para el desarrollo:
- Complementariedad entre distintos tipos de inversión, incluyendo educación y capacidades tecnológicas.
- Expansión de los mercados hacia bienes menos intensivos en carbono o en recursos naturales.
- Realización de inversiones públicas por un período prolongado, hasta que la inversión privada pueda sostener la expansión.
Para reforzar la convergencia entre el keynesianismo ambiental global y el desarrollo económico, la nueva gobernanza del comercio internacional y los derechos de propiedad intelectual debe basarse en una creciente apropiación de las tecnologías y procesos productivos bajos en carbono por las economías en desarrollo. La adaptación frente a los impactos del cambio ambiental y la mitigación debe estar asociada a un aumento de las capacidades endógenas (humanas y tecnológicas) de los países para superar sus límites al desarrollo sin comprometer el equilibrio externo.
Finalmente, cabe remarcar que la posibilidad del cambio estructural progresivo es una tarea política y dependerá de la elección de cada sociedad entre dos caminos: mantener la trayectoria del pasado, insostenible y asociada a un conflicto distributivo de creciente intensidad, con fragmentación social, institucional y política, o transitar hacia un nuevo estilo de desarrollo, en que la acción colectiva y los pactos de largo plazo en sociedades democráticas promuevan la igualdad, la transparencia y la participación, con foco en la productividad, el empleo de calidad y el cuidado del medio ambiente, a partir de la difusión de las nuevas tecnologías en un gran impulso ambiental.
REFERENCIAS:
I. Bárcena, Alicia y Prado, Antonio (2016), El imperativo de la igualdad: Por un desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires.
II. Bárcena, Alicia (2015), “La descolonización de la agenda para el desarrollo después de 2015: hacia una asociación universal para el desarrollo”, en José Antonio Ocampo (Editor), Gobernanza global y desarrollo. Nuevos desafíos y prioridades de la cooperación internacional, Siglo XXI-CEPAL, Buenos Aires.
III. CEPAL (2016), Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible (LC/G.2660(SES.36/3)), Santiago, 2016.
IV. CEPAL(2015), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2015 (LC/G.2650-P), Santiago de Chile, 2015.
V. CEPAL (2014), Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, Santiago.
VI. CEPAL (2010), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago.
VII. Naciones Unidas (2015), “Transformar nuestro mundo: Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (A/RES/70/1), Nueva York.
