Un derecho humano en riesgo

por Daniel Rodríguez

El derecho de toda persona a la vivienda forma parte del derecho internacional aplicable en México (Rodríguez, 2007: 16), como son el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales que establece el concepto de vivienda adecuada (vigente en México desde 1981) y diversas convenciones relativas a eliminar la discriminación racial (1973) y contra la mujer (1981), además de declaraciones tales como la Universal de Derechos Humanos (1948) y las relativas a Asentamientos Humanos (1976 y 1996).

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En nuestro país es definido como el derecho de toda familia a la vivienda digna y decorosa, consignado en el artículo cuarto de la Ley Fundamental (desde 1984) y reglamentado en la Ley de Vivienda (2006) que a su vez reconoce y define criterios para apoyar la producción social de vivienda; igualmente, la Constitución define en su artículo 123 el derecho de los trabajadores al crédito “barato y suficiente” para adquirir “habitaciones cómodas e higiénicas”, en el marco del sistema de seguridad social (1972). Lo anterior implica compromisos del Estado mexicano por observar y acatar los tratados internacionales y la Constitución; sin embargo, hay problemas institucionales, ya que en los ámbitos programáticos y operativos que rigen el servicio público las decisiones correspondientes no se ciñen a los preceptos que tutelan y garantizan el diseño y aplicación de políticas públicas orientadas a hacer valer el derecho humano a la vivienda.

La estructura y la estrategia gubernamental están enfocadas a privilegiar dos aspectos. Primero, la implementación de políticas hipotecarias para crear un mercado cautivo (Coulomb y Schteingart, 2006) donde los actores supuestamente participan en un proceso de libre comercio en el cual los acreditados son objeto de endeudamiento por 30 años sin acceder a plena propiedad de sus viviendas, periodo que constituye la vida útil de las viviendas financiadas con recursos públicos (destacando Infonavit y Fovissste); segundo, se otorga mayor respaldo institucional a los oferentes, mismos que rigen su actuación con criterios de rentabilidad y obtención de ganancias inmediatas una vez vendidas las viviendas, lo que significa que las necesidades sociales no son prioritarias, el derecho se convierte en asunto mercantil y se crean distorsiones urbanas en las ciudades, tal y como lo reconoció en febrero de 2013 el jefe del ejecutivo federal, al advertir que las ciudades “han crecido de forma desordenada, sin planeación integral”, ocasionando “expansión descontrolada de las manchas urbanas” (Peña Nieto, 2013a).

La vivienda en las ciudades

El proceso de expansión periférica forma parte del modelo promovido por el Banco Mundial (BM) que respalda la producción industrial masiva. El BM inició en 2002 proyectos de vivienda de bajo costo para financiar 750 mil viviendas en 2006 y un millón anualmente, de 2007 a 2012 con 500 millones de dólares, reforzado en 2008 con el “Mexico Private Housing Finance Markets Strenghthening Project”, que contó con mil millones de dólares, enfocado a fortalecer al sector privado (Delgado, 2011: 149), planteándose desde 1990 el fomento del mercado hipotecario y la desregulación del sector (Rodríguez, 2007: 21).

Ello explica las causas de que las proyecciones de oferta anual se basan en cálculos empresariales que argumentan pronósticos de demanda en función de sus intereses. A manera de ejemplo, tenemos que la “distribución de viviendas vigentes” -inscrita en el Registro Único de Vivienda- por municipios nos muestra una sobreoferta concentrada en los cuatro municipios con más inversión en vivienda, que resulta mayor al 20% de las necesidades reales en 25 entidades federativas, superando el 40% en 14 entidades.

Cabe señalar que desde hace diez años las corporaciones inmobiliarias han centrado su actuación en los municipios metropolitanos periféricos; en 2014 destacan entre otros los casos de Aguascalientes; Tijuana; Juárez; Villa de Álvarez; León; Acapulco; Tecámac; Puebla; Benito Juárez (Cancún); Centro (Villahermosa); y Mérida. El problema e viviendas abandonadas, que ascendían a 4.2 millones en 2005 y más de 5 millones en 2010 se concentra precisamente en las zonas metropolitanas, donde el exceso de oferta responde a la expectativa empresarial de obtener rápidas ganancias con el menor esfuerzo.

El modelo urbano-habitacional resultante se basa en construir viviendas “de calidad cuestionable” en “suelos de bajo valor” en zonas periféricas de las ciudades mexicanas. Para lograr esta venta masiva se cuenta con respaldo institucional del Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y del Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (Fovissste); el modelo implica “expansión acelerada de infraestructura de servicios”, presionando al medio natural y se favorece también un mayor consumo de combustibles fósiles, sobre todo para transporte privado. Se implantan “enclaves habitacionales socialmente cuestionables”, desde 2000 se observa un incremento “de modo exponencial” de unidades habitacionales que actualmente son “grandes áreas monofuncionales”, con problemas ambientales, de segregación social e inseguridad (Delgado, 2011: 150 y 151).

La actual crisis urbana tiene en el negocio hipotecario un factor que debe ser resuelto. Dos ejemplos ilustran esta grave situación. En 2013 se inundaron cerca de 15 mil viviendas en Acapulco durante el paso de tormenta tropical Manuel (septiembre de 2013), la mayor parte localizadas en la zona Diamante, donde se autorizó ilegalmente la construcción de miles de viviendas denominadas “de interés social”, adquiridas con financiamiento de Infonavit, principalmente, al estar asentadas en la cuenca del río La Sabana, que ante la imposibilidad de encontrar salida a dichas aguas, inundó un área que el Atlas de Peligros Naturales municipal reconocía el riesgo de inundación fluvial. Otro caso se observa en los municipios de Tecámac y Chalco, donde la expansión inmobiliaria referida está devastando las fuentes de agua existentes.

Mercado habitacional distorsionado

Desde la instauración de la estrategia hipotecario-mercantil se ha configurado un patrón de desigualdad en la asignación de recursos, apoyos institucionales y definiciones jurídicas, reglamentarias y operativas, en detrimento del derecho a la vivienda y de la producción social.

Aunque el diagnóstico presidencial (Peña Nieto, 2013a) reconoce un rezago o déficit de 9 millones de viviendas, correspondiendo 5.1 millones a mejoramiento y 3.9 millones a vivienda nueva o completa conforme a un reporte gubernamental (SHF, 2010), en el periodo 2007-2014 se han otorgado más créditos y subsidios para la adquisición de vivienda completa por representar un muy lucrativo negocio hipotecario, absorbiendo en estos últimos años un promedio anual superior a 92% del total de recursos ejercidos (Peña, 2014). Cabe señalar que los costos promedio por vivienda en el caso de mejoramiento son inferiores a $20 mil pesos, mientras que para vivienda completa superan los $300 mil pesos (Peña, 2014), lo que muestra la ausencia de un enfoque estratégico centrado en la vivienda como derecho humano, ya que la mayor parte de la oferta de vivienda es generada por los productores sociales, quienes carecen de apoyos institucionales.

En un reporte interno (SHF, 2014b) se reconoce que hay una drástica reducción presupuestal y cambios operativos que perjudican la producción social de vivienda (PSV) reconocida en el título séptimo (artículos 85 al 94) de la Ley de Vivienda promulgada en 2006, ya que en 2013 hubo reducciones de más de 30% de la inversión pública otorgada mediante la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi) respecto al año anterior, tendencia que continuará en 2014. Cabe señalar que desde su creación la Conavi ha dado prioridad a Infonavit, organismo que absorbe -a través de subsidios otorgados individualmente a los trabajadores- más del 65% del total de recursos, mientras que la PSV capta menos del 8% de tales recursos. El papel de Conavi ha sido fortalecer el mercado hipotecario, violando así las disposiciones de la Ley de Vivienda aplicables a la PSV.

Más de 70% de la población nacional está marginada de los sistemas de seguridad social y derechohabiencia para solicitar créditos hipotecarios; en este orden de ideas, tenemos que 65% de los hogares reportan ingresos inferiores a seis veces el salario mínimo. Esta situación, de carácter estructural, permite comprender que aproximadamente 69% de las viviendas existentes en el país son construidas por la propia gente, con sus propios esfuerzos y recursos, sin apoyos institucionales, jurídicos, técnicos y financieros; este porcentaje se incrementa a 83% entre la población con ingresos inferiores a cinco salarios mínimos (Torres y Eibenschutz, 2006: 23). Este proceso de producción masiva, en ciclos de varios años, es conocido como Producción Social de Vivienda (PSV), la cual históricamente ha liderado la producción habitacional en México.

El problema de la vivienda en Tabasco

Conforme a datos del Censo de Población 2010, Tabasco tiene una población que asciende a 2,238,603 habitantes, representando 1.99% de la población nacional (INEGI, 2012); en los tres indicadores de rezago o déficit habitacional plantados recientemente por Sociedad Hipotecaria Federal, Tabasco presenta desproporcionadas condiciones de precariedad respecto a la media nacional. De este modo, observamos que en el componente denominado “adquisición”, Tabasco tiene una proporción respecto al total nacional de 2.59%; en “mejoramiento”, aumenta dicha participación a 5.34%; mientras que en autoproducción alcanza 4.30% (SHF, 2014a).

Lo anterior contribuye a comprender por qué el estado de Tabasco presenta otras condiciones de precariedad habitacional que superan la media nacional. Considerando el déficit o rezago y los tipos de soluciones para su resolución, los datos sistematizados por la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi), nos muestran el siguiente panorama:

La situación de la vivienda en el estado presenta diversos problemas, desde el deterioro habitacional y la precariedad asociada, hasta la ubicación de viviendas en zonas de riesgo, situación que por su masividad y por ser resultado de la especulación inmobiliaria que impide la equidad y el ejercicio del derecho a la vivienda, no se resolverá con proyectos de reubicación; es necesario regular los usos del suelo e instrumentar una política pública de apoyo a los productores sociales, que generan el 76% del total de las más de 574 mil viviendas existentes en Tabasco. La Población Económicamente Activa (PEA) estatal asciende a cerca de 737 mil personas, de las cuales 219 mil son no asalariadas, y más de 460 mil perciben ingresos de hasta tres veces el salario mínimo. Este sector mayoritario de la sociedad permanece excluido de los programas hipotecarios, diseñados para garantizar rentabilidad a los inversionistas, pero no atienden el derecho a la vivienda adecuada, digna y decorosa.

Al analizar diversos indicadores sobre la compleja situación de la vivienda en Tabasco, tenemos el siguiente panorama (Conavi, 2012c): en el caso de remplazo mediante adquisición de vivienda (nueva o usada) Tabasco está situado en el quinto lugar a nivel nacional, con 11.4% como promedio estatal; también ocupa el quinto lugar en lo que se conoce como reemplazo en suelo propio, con 7.7%; respecto a la ampliación, Tabasco se ubica en el lugar 31, al tener solamente el 5.0%; sin embargo, la situación es más grave cuando analizamos el mejoramiento como solución habitacional, pues nuestro estado ocupa el primer lugar en el país, con 32.0%; conjuntando ampliación y mejoramiento como solución unificada, estamos en el quinto lugar a nivel nacional, con 20.0%; sumando los cinco indicadores mencionados, Tabasco ocupa el cuarto lugar en precariedad y rezago habitacional, solamente está por debajo de los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con 76% de déficit.

Considerando la sumatoria de los cinco indicadores en el contexto de los 17 municipios, observamos que la media estatal del 76% de déficit es superada en 13 de éstos: Balancán, Centla, Comalcalco, Cunduacán, Huimanguillo, Jalapa, Jalpa de Méndez, Jonuta, Macuspana, Paraíso, Tacotalpa, Teapa y Tenosique, con porcentajes que fluctúan entre 77.4% y 93.2%.

Hacia un replanteamiento de la política pública

Debe modificarse la política habitacional, otorgando el total de recursos fiscales dispuestos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) a la PSV, tales recursos representaron en 2013 sólo 3.7% del total de recursos ejercidos en vivienda (Peña, 2014). Veamos un caso de estudio que demuestra la importancia de la PSV a partir de la experiencia de una organización denominada Pobladores, A.C., la cual generó en Tabasco 364 acciones de mejoramiento y autoconstrucción durante el año 2013, con un monto total de $31,931,903.96, correspondiendo al ahorro propio de las personas la cantidad de $4,702,756.36 (14.72% del total) y el resto a subsidios otorgados por la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi).

El monto promedio por vivienda fue de $87,725.01, con alcances en calidad y superficie que superan las viviendas construidas y comercializadas desde la lógica empresarial (Pobladores, 2013).  Esta experiencia ilustra acerca de la capacidad de gestión colectiva de los productores sociales de vivienda en cinco municipios  (Balancán,  Emiliano Zapata, Macuspana, Tacotalpa  y Comalcalco). Cabe mencionar que, a pesar de ser una organización acreditada por la propia  Conavi, gracias a demostrar en las evaluaciones y auditorías aplicadas por el gobierno federal, la mayor parte de los subsidios fueron entregados por Conavi en los meses de noviembre y diciembre de 2013, generando una situación complicada por la premura con que dicha instancia federal exigió el ejercicio de los recursos en un lapso temporal muy breve dada la preocupación principal de los funcionarios de Conavi: no caer en subejercicio presupuestal.

Por otra parte, tenemos que al mes de junio de 2014 el Instituto de Vivienda de Tabasco (Invitab) no había presentado el informe de su gestión iniciada en diciembre de 2012; sin embargo, con datos al 30 de septiembre de 2013, en su Primer Informe, el gobernador Arturo Nuñez reportaba la construcción de un total de 275 de acciones de “vivienda básica” en coordinación con el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, Fonhapo, con una inversión de $41,502,500.00, con un costo promedio de $151,918.18 por vivienda; adicionalmente se daba cuenta de 322 acciones de vivienda, con una inversión que ascendía a $45,742,425.00 representando un costo promedio de $142,057.22 por vivienda, con recursos proporcionados por la Conavi.

Como puede apreciarse, la PSV gestionada por las comunidades no sólo es menos costosa, sino que contribuye a consolidar procesos colectivos y familiares. Para resolver la precariedad habitacional debe cambiarse el enfoque prevaleciente, dando mayor respaldo institucional a la Producción Social de Vivienda. Un aspecto que debería ser estratégico en la política habitacional es el apoyo decidido y comprometido a los productores sociales de vivienda, que desde experiencias no definidas por su adscripción a formas mercantiles y financieras centradas en la rentabilidad de la inversión que capitaliza el valor de cambio a favor de empresas lucrativas. La PSV representa la también conocida como vivienda progresiva y mejoramiento habitacional, es resultado de procesos de inversión y consolidación paulatina que contribuye al desarrollo de mercados locales, desde la lógica de las necesidades más que desde la perspectiva de crear mercados especulativos.

Entre otras características, tenemos que contribuye a reforzar los tejidos sociales comunitarios y familiares a partir de la ayuda mutua; tiene superficies mayores que las viviendas concebidas como productos terminados, accesibles en función de la capacidad de endeudamiento de los acreditados o beneficiarios; también se inserta en procesos locales de desarrollo territorial, mismos que pueden ser mejorados con apoyos institucionales de planeación, asesoría y financiamiento. También la PSV se ejerce con diversas técnicas constructivas, movilizando recursos comunitarios y familiares; la población aporta recursos propios, desde suelo, su propio trabajo y ahorro en efectivo o en especie; los recursos propios se han complementado con subsidios que permiten organizar mejor el proceso de la PSV, reduciendo tiempos y mejorando la calidad de las viviendas, con apoyos técnicos profesionales (Red de Productores Sociales de Vivienda (2012).

Los logros de la gestión comunitaria con asistencia técnica dieron paso a la acreditación de varias organizaciones por parte de la Conavi, que hasta 2013 contribuyó a profesionalizar los equipos asesores, tener acceso a instrumentos de fomento, dar certidumbre a los usuarios o beneficiarios, representando un reconocimiento antes instancias públicas y empresariales, mostrando un manejo eficiente de las finanzas populares y de los procesos de producción habitacional (Red de Productores Sociales de Vivienda y Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, 2013).

En los últimos dos años se impone una regulación excesiva a los productores sociales y a los organismos estatales de vivienda, sujetos a procedimientos de control no aplicado a los organismos nacionales (casos del Instituto Nacional del Fondo de Vivienda para los Trabajadores, Infonavit, y del Fondo de Vivienda para los Trabajadores al Servicio del Estado, Fovissste), consorcios bancarios, intermediarios financieros no bancarios (entre otros: la sociedades financieras de objeto limitado, Sofoles, que nacieron ―como ya se refirió― con financiamiento proveniente de recursos fiscales canalizados desde 2001 por Sociedad Hipotecaria Federal para posteriormente ser adquiridas en algunos casos por la banca extranjera o para consolidarse como entidades financieras privadas, Rodríguez, 2007: 19); y las sociedades financieras de objeto múltiple, Sofomes, no sujetas a regulación alguna, erigiéndose en instancias altamente especulativas).        Además de manipular el sistema electrónico mediante el cual se otorgan los subsidios a las organizaciones que generan Producción Social de Vivienda Asistida (PSVA) con asesoría técnica, la Conavi impone arbitrariamente auditorías, con el pretexto de supervisar el buen funcionamiento de tales organizaciones, ejerciendo de manera autoritaria presión para obstaculizar el trabajo social, cimentado en la propia participación de las personas y de las comunidades.

Conclusiones

Es imperativo alinear los programas gubernamentales y sus reglas de operación con los derechos humanos. Para ofrecer respuestas con apego al interés general y desde una opción de política pública fincada en la justicia social, la sustentabilidad y la equidad, aspirando al mejoramiento de la calidad de vida como eje del desarrollo social y económico, es importante que pensemos la modernización democrática y justa de Tabasco, considerando la importancia de inspirar el trabajo legislativo con base en la reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que modificó el Capítulo I del Título Primero, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.

Sin embargo, estamos ante el desafío de contribuir a que la interpretación burocrática basada en reglas de operación, utilizadas por el gobierno federal a través de la Conavi para diseñar sus políticas y programas excluyentes de la PSV, no incurran en el desconocimiento de la jerarquía que  la Constitución (artículo 1) y los tratados internacionales (Artículo 1, numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) tienen y que deben acatarse para replantear el modelo de política habitacional carente de eficiencia, imaginación y compromiso social. Debemos reiterar la urgencia de construir la política pública y el marco legislativo con base en un enfoque de derechos. La Ley de Vivienda vigente a nivel nacional acota en sus artículos 2, 4, 38, 47 y 71 disposiciones relativas al concepto de vivienda digna y decorosa y de soporte institucional a la PSV.

Referencias y Fuentes:

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Daniel Rodríguez Profesor de la Escuela Nacional de Trabajo Social, UNAM. Es Doctor en Ciencias Sociales, Maestro en Urbanismo y Licenciado en Trabajo Social; Miembro de la Red Nacional de Investigación Urbana y de la Asociación Mexicana de Urbanistas; y fue asesor del Congreso de la Unión para la elaboración de la Ley de Vivienda en la LIX Legislatura.