La propuesta que CEPAL ha venido construyendo desde 2010 se articula en torno a la idea del cambio estructural progresivo como eje ordenador de la dinámica de crecimiento consistente con la búsqueda de igualdad
Este rol central del cambio estructural implica retomar las tradiciones intelectuales del estructuralismo latinoamericano y hacerlas dialogar con las corrientes evolucionista y neoschumpeteriana.
Se postula que las economías de la región deberían orientar sus estrategias de crecimiento y desarrollo económico en dos sentidos: por un lado, buscando que la oferta de exportaciones se concentre en los bienes y servicios de mayor demanda en la economía interna e internacional, de manera que se logre un crecimiento compatible con el equilibrio de cuenta corriente (el concepto de eficiencia keynesiana), y por otro lado persiguiendo una especialización productiva que sea capaz de irradiar el cambio tecnológico y la innovación al conjunto del sistema productivo (eficiencia schumpetariana).
Transformaciones de las estructuras productivas que contemplen ambos sentidos permitirían, en el mediano plazo, lograr un crecimiento sostenible con mayor igualdad distributiva, al impulsar la expansión de nuevos sectores y la creación de empleos de calidad.
Sin embargo, las combinaciones de crecimiento de productividad y empleo que pueden tener lugar en la realidad son diversas, y solamente aquella que implica elevados crecimientos del empleo y la productividad -es decir, disminución de las brechas internas de ingresos de los países y sus brechas de productividad frente al mundo- configura un escenario de cambio estructural progresivo.
Esta combinación deseada de elevado crecimiento de la productividad y elevado crecimiento del empleo engloba una relación entre ambas dimensiones que dista de ser lineal y que esconde complejidades e interacciones que deben ser tenidas en cuenta.
Por un lado, la generación de empleo de calidad no es directa ni inmediata. Solamente se producirá si tienen lugar sinergias en el conjunto de la economía, a través de encadenamientos hacia atrás y hacia delante y con el apoyo a los sectores de productividad intermedia para vincularse de manera más dinámica con empresas más grandes o sectores de mayor liderazgo en productividad.
Se trata, por lo tanto, no sólo de nuevos empleos, sino de cambios en la estructura del empleo, que implican el desplazamiento paulatino de población activa desde sectores de baja productividad hacia nuevos sectores, generando una mayor densidad del espacio intermedio de la economía.
En este proceso tienden a cerrarse las brechas, moviendo al mismo tiempo el conjunto hacia mayor productividad, lo que podrá redundar, a lo largo del tiempo, en una distribución más diversificada pero menos desigual y en una creciente reubicación de la población económicamente activa en sectores de media y alta productividad.
Esa reestructuración de la economía, de emergencia de nuevos sectores y desaparición o reajuste de otros, tendrá costos inmediatos para productores y trabajadores. Las políticas sociales tienen un rol fundamental en este proceso: deberán garantizar la protección de los trabajadores durante las transformaciones, conformando una red de seguridad que permita a los agentes económicos enfrentar los cambios y readaptarse.
Además de garantizar el bienestar de la población durante el proceso, el contar con una red de protección social fortalecida permitiría blindar el proceso mismo de cambio estructural, evitando la virulencia de reacciones defensivas frente a los cambios que terminen poniendo en riesgo su concreción.
Por otro lado, no puede desconocerse la evidente complejidad de lograr una senda sostenida de aumento de la productividad en economías con importantes limitaciones en lo que refiere a su dotación de factores productivos.
Las brechas de productividad que se constatan en la región son el reflejo de las brechas en capacidades de su fuerza de trabajo, y la importancia del sector de baja productividad -otra característica saliente de la heterogeneidad productiva además del diferencial de productividades-es sin duda la contracara de una proporción todavía muy relevante de trabajadores con bajos niveles de calificación.
La formación y las capacidades de los trabajadores resultan fundamentales para la consolidación de las distintas estructuras productivas. Se plantea entonces un desafío central para el logro del cambio estructural progresivo: educación y capacitación deben avanzar de manera acompasada con la demanda de capacidades.
Por un lado, las políticas educativas y de formación deben buscar que la oferta de trabajo acompañe la creciente demanda de mano de obra de mayor calificación a medida que se avanza hacia estructuras productivas más diversificadas. Si ello no ocurriera, y los trabajadores calificados fueran cada vez más escasos, aumentaría la brecha salarial entre los más y los menos educados.
El otro frente de acción es la creación de actividades que demanden trabajadores calificados a través de las políticas industriales. Si en la economía hay gente capacitada, pero no existen puestos de trabajo, el resultado es la emigración o la expansión del número de trabajadores sobrecalificados. Educación y demanda de capacidades deben, por lo tanto, avanzar juntas, impulsadas por políticas industriales, educativas y de capacitación que actúen de manera coordinada entre sí, y que a su vez se acompasen con las necesidades del sector productivo.
Los párrafos anteriores han intentado clarificar el tipo de cambio estructural por el que aboga la CEPAL; cabe ahora preguntarnos por la situación de la región con relación con ese horizonte deseado. Esta pregunta resulta especialmente relevante considerando la nueva coyuntura económica que enfrenta la región. A partir de 2004, el auge de los precios de los productos básicos impactó de manera significativa en las trayectorias de los países de América Latina y el Caribe.
Mientras que los países importadores netos de recursos naturales enfrentaron presiones sobre su sector externo, para los exportadores de recursos naturales se inició un fase de rápido crecimiento económico. Al situarnos frente a un escenario distinto, cuando es claro que el ciclo favorable de precios ha finalizado, resulta válido preguntarnos si durante estos años se ha logrado avanzar en alguna medida hacia una senda de cambio estructural progresivo. Los párrafos que siguen abordan esa pregunta.
SIN CAMBIOS RELEVANTES
La consideración de indicadores que intentan reflejar las capacidades productivas y tecnológicas de los países de la región en términos comparativos con otros países sugiere que la brecha externa no se ha cerrado de manera significativa en los últimos años (ver CEPAL, 2016).
Uno de los indicadores más comúnmente utilizados para reflejar la intensidad del cambio estructural es el índice de complejidad económica de Hildalgo-Hausman. Este índice se construye con base en dos indicadores: uno de diversificación (la capacidad de un país de exportar muchos bienes) y otro de ubicuidad (la capacidad de un país de producir bienes que muy pocos países producen).
Ambos indicadores se combinan para reflejar las capacidades productivas del país, captando no sólo la variedad de habilidades existentes, sino también su grado de sofisticación. Este índice muestra una tendencia ascendente en las dos últimas décadas en los casos exitosos de Asia, y una tendencia estable a un nivel muy bajo en América del Sur, América Central y el Caribe.
En Brasil el indicador muestra una tendencia decreciente en el período, mientras que la excepción en la región la constituye México, donde el ICE crece considerablemente. Esta dinámica obedece a que el indicador se construye con datos de comercio. La literatura ha observado que muchas exportaciones mexicanas se clasifican estadísticamente como intensivas en conocimientos cuando en realidad son intensivas en trabajo no calificado. Esto se debe a la fragmentación vertical de las actividades al interior de las cadenas globales de valor.
En la medida en que la base de datos de comercio en la que se basa la construcción del indicador no puede captar esta fragmentación vertical, se sobreestima la complejidad de las economías que son muy intensivas en actividades de ensamblajeI.
Al complementar este análisis con otros indicadores, se refuerza la idea de que los países de América Latina continúan presentando bajos niveles de intensidad tecnológica y también baja productividad relativa (ver CEPAL, 2016). Lamentablemente, en términos generales no parecen haberse conseguido avances significativos hacia estructuras productivas más diversificadas y con mayores niveles de productividad.
ALGUNOS AVANCES
El mercado de trabajo opera como espacio bisagra hacia el que se trasladan los logros diferenciales de productividad, estratificándose los empleos y los ingresos, y generando la consecuente estratificación en el acceso a la protección social. Si se toma una perspectiva de mediano plazo, la región ha tenido mejoras importantes en sus indicadores laborales durante la última década.
La tasa de desempleo ha descendido considerablemente, en un contexto de aumento de la participación laboral. Consecuentemente, la tasa ocupación ha presentado mejoras. Los asalariados representan una proporción mayor del total de ocupados que hace algunos años, sugiriendo una mejora en la calidad del empleo.
Otro indicador relevante de la calidad del empleo es la afiliación a los sistemas de pensiones, donde también hubo avances en los últimos años: el porcentaje de afiliados pasó de 35% en 2002 a 46% en 2013 (en promedio simple). El salario real muestra al final del período un crecimiento moderado en relación con 2002 (producto de comportamientos disímiles al interior de los países). El crecimiento de los salarios -en algunos países debido al influjo del fortalecimiento de las instituciones laborales- ha impulsado descensos significativos en los niveles de pobreza de la región (ver CEPAL, 2015).
Sin embargo, un análisis más estructural de los mercados laborales regionales enciende algunas luces de alerta. El porcentaje de ocupados en los sectores de baja productividad se ha mantenido prácticamente inalterado si se comparan los datos de principios de la década del noventa con la última información disponible.
Las variaciones en el empleo se explican principalmente por el aumento del empleo en el comercio, la construcción y el transporte, sectores no transables de productividad baja (comercio) y media (construcción y transporte) (CEPAL, 2014).
Las mejoras en los principales indicadores del mercado laboral en el reciente período de expansión no parecen haber logrado revertir las características estructurales de alto peso del empleo en el sector de baja productividad. No se produjo una recomposición del empleo que resulte consistente con el objetivo de impulsar un cambio estructural progresivo.
UN CAMINO POR RECORRER
El cambio estructural para cerrar la brecha de productividad y generar empleos de calidad parece haber estado ausente en la experiencia reciente de crecimiento de la región. Aunque hubo importantes logros en términos de indicadores sociales, e incluso una caída en la desigualdad del ingreso, el cambio estructural progresivo sigue siendo una materia pendiente.
Este cambio no se dará de manera espontánea sino que requiere del desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas que aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico.
La política industrial por sí sola no será tampoco capaz de impulsar un cambio de este tipo: se requiere de su coordinación con los pilares de protección social para los sectores cuya incorporación a las dinámicas productivas necesita de lapsos mayores, así como con las políticas para el desarrollo de capacidades.
Sin políticas públicas diseñadas para construir capacidades productivas y tecnológicas, y sin políticas sociales para asegurar el bienestar de la población en los procesos de reajuste, el cambio estructural por el cual aboga la CEPAL no será posible. Sólo si se produce esta sinergia necesaria entre las distintas intervenciones estatales será posible estimular la creación de nuevos sectores y la difusión tecnológica al conjunto del sistema, generando a la vez oportunidades de empleo en sectores de mayor productividad y asegurando que la oferta laboral alcance las capacidades necesarias para dinamizar el proceso.
NOTA:
I. El indicador se construye con base en los datos de COMTRADE.
REFERENCIAS:
I. CEPAL (2014). Pactos para la Igualdad. Hacia un futuro sostenible. Santiago: Naciones Unidas
II. CEPAL (2015). Panorama Social de América Latina 2014 Santiago: Naciones Unidas
III. CEPAL (2016). Horizontes 2030: La Igualdad en el Centro del Desarrollo Sostenible. Santiago: Naciones Unidas
